PPP規(guī)范發(fā)展，已是當(dāng)前和今后一段時(shí)期推廣運(yùn)用PPP模式工作的重要內(nèi)容。禁止固定回報(bào)也是規(guī)范發(fā)展極為重要的一環(huán)，不過環(huán)保PPP項(xiàng)目的“保底量”是否屬于固定回報(bào)則有必要進(jìn)行研究與厘清。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，PPP政策走向備受關(guān)注。財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)2017年11月初表示，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范發(fā)展，已是當(dāng)前和今后一段時(shí)期推廣運(yùn)用PPP模式工作的重要內(nèi)容。禁止固定回報(bào)也是規(guī)范發(fā)展極為重要的一環(huán)，不過環(huán)保PPP項(xiàng)目的“保底量”是否屬于固定回報(bào)則有必要進(jìn)行研究與厘清。

此類PPP熱潮中，中央多項(xiàng)政策均明文嚴(yán)禁固定回報(bào)，這是規(guī)范發(fā)展之必然，有利于中國PPP事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（25號(hào)令）第二十一條：政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。

2、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

3、《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)）：要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資；要杜絕固定回報(bào)和變相融資安排，在保障社會(huì)資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

4、《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號(hào)）：對(duì)采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，將不予受理。

5、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）：各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項(xiàng)目合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

6、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）：不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

7、《關(guān)于組織開展第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金〔2017〕76號(hào)）：項(xiàng)目不得采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。 

8、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）：政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下對(duì)項(xiàng)目給予必要的支持，但不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，不得對(duì)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無限責(zé)任，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。

9、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))“集中清理已入庫項(xiàng)目”的情形包括：“（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。”

世澤律師事務(wù)所合伙人、財(cái)政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家靳林明在《PPP項(xiàng)目“固定回報(bào)”是要問一個(gè)明白，還是要裝作糊涂？》一文中指出，固定回報(bào)是在政府和投資人之間的概念，是從投資人的角度來看待的，所關(guān)注的是除投資人投入的資金外，從政府方獲得的額外收益是否是固定的、是否承擔(dān)了對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；固定回報(bào)不是說投資人不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而是說在PPP項(xiàng)目中，投資人獲得的回報(bào)與項(xiàng)目自身建設(shè)、運(yùn)營好壞沒有關(guān)聯(lián)，或者關(guān)聯(lián)度不高。

顯然，固定是表面，幾無風(fēng)險(xiǎn)、和績效是否高度關(guān)聯(lián)是關(guān)鍵內(nèi)核。

北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理、財(cái)政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家劉世堅(jiān)在就財(cái)金[2016]32號(hào)文件進(jìn)行點(diǎn)評(píng)時(shí)指出，需要注意的是，對(duì)于“固定回報(bào)”和“明股實(shí)債”的邊界及特征若無明晰界定，則類似于對(duì)“保底水量”之類合理商業(yè)安排發(fā)生誤傷的情況必然無法杜絕。

實(shí)踐中，部分地方確實(shí)已將保底量視為固定回報(bào)、政府兜底。E20環(huán)境平臺(tái)從多家環(huán)保企業(yè)得知，有些地方政府在污水處理PPP項(xiàng)目中沿用國家有關(guān)禁止固定回報(bào)的政策規(guī)定，不同意設(shè)置保底水量條款。在垃圾處理領(lǐng)域，也出現(xiàn)保底量條款被取消的情形。某固廢行業(yè)龍頭企業(yè)高層在2017年9月一次PPP論壇上發(fā)言時(shí)表示，“保底量是很多垃圾發(fā)電項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目PPP協(xié)議的必要條款，但鑒于很多城市垃圾量充足且穩(wěn)定增長，一些垃圾發(fā)電項(xiàng)目PPP協(xié)議中政府堅(jiān)持取消保底量的條款，企業(yè)也只能不情愿地接受了。”

那保底水量屬于政府兜底，屬于固定回報(bào)嗎？

從政策文件而言，保底量是最低需求風(fēng)險(xiǎn)的一種分配方式。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）等文件中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的規(guī)定是“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。”《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》（財(cái)金[2015]21號(hào)）“第十二條 （政府）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。”這條規(guī)定也進(jìn)一步說明政策上，最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）關(guān)于不同付費(fèi)機(jī)制下的核心要素中提到“最低使用量”，其定義中體現(xiàn)了其實(shí)質(zhì)屬于風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，且有利于提高項(xiàng)目可融資性：“最低使用量，即政府與項(xiàng)目公司約定一個(gè)項(xiàng)目的最低使用量，在項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí)，不論實(shí)際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。最低使用量的付費(fèi)安排可以在一定程度上降低項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，提高項(xiàng)目的可融資性。”

北京云天新峰投資管理中心合伙人、財(cái)政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家張繼峰分析PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)的核心要素之一“現(xiàn)金流”時(shí)也指出，我國PPP制度制定，PPP項(xiàng)目的“最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)”（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），政府要對(duì)PPP項(xiàng)目的最低需求進(jìn)行保底，如果最低需求達(dá)不到預(yù)期，政府有義務(wù)補(bǔ)足缺口部分。這一設(shè)置為PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流提供一定程度的保障，有利于項(xiàng)目融資。

以污水處理領(lǐng)域?yàn)槔Ｔ趩误w污水處理PPP項(xiàng)目上，通常是政府負(fù)責(zé)污水處理配套管網(wǎng)建設(shè)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)污水處理廠的投資、建設(shè)和運(yùn)營。一般按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)模的一定比例逐年遞增設(shè)置保底水量（即由政府方承擔(dān)水量不足風(fēng)險(xiǎn)，部分PPP項(xiàng)目文件中表述為“基本水量”），運(yùn)營期一定年限后至對(duì)應(yīng)合作期結(jié)束污水處理量不予保底、按實(shí)核算。

對(duì)比“和績效是否高度關(guān)聯(lián)”這一關(guān)鍵內(nèi)核，污水處理PPP的出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)是關(guān)鍵績效，否則政府有權(quán)扣減付費(fèi)。因此，保底的前提在于進(jìn)水后進(jìn)行處理且水質(zhì)達(dá)標(biāo)，體現(xiàn)很強(qiáng)的績效關(guān)聯(lián)，這和以“可用性付費(fèi)+少量運(yùn)維服務(wù)費(fèi)”作為回報(bào)機(jī)制的其他類型PPP項(xiàng)目完全不同。也正因?yàn)閺?qiáng)績效關(guān)聯(lián)，保底水量意味著社會(huì)資本方的收益不是“固定”的、不是無風(fēng)險(xiǎn)的。

E20研究院執(zhí)行院長、財(cái)政部/國家發(fā)改委PPP雙庫定向邀請(qǐng)專家薛濤就《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）接受媒體采訪時(shí)指出，該通知對(duì)于PPP中政府兜底的“擔(dān)保”行為予以明確禁止，但是特許經(jīng)營的保底量之單體BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)模式并不屬于這種情況，應(yīng)該說全面推進(jìn)的污水垃圾項(xiàng)目總體屬于“運(yùn)營”屬性較強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，相對(duì)容易發(fā)揮PPP提高績效的作用，也是環(huán)保民生必要性很強(qiáng)的領(lǐng)域，在實(shí)際項(xiàng)目中看到造成政府隱形負(fù)債的情況并不嚴(yán)重。

中倫律師事務(wù)所李兵認(rèn)為，保底量機(jī)制的內(nèi)在邏輯是：對(duì)于由政府發(fā)起的公益性項(xiàng)目，其建設(shè)的必要性在于能夠達(dá)到項(xiàng)目產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告陳述的項(xiàng)目使用量，政府所作的保底量承諾是對(duì)其已審批備案的產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告的定量確認(rèn)。因此，他認(rèn)為在設(shè)計(jì)保底量機(jī)制時(shí)應(yīng)注意幾項(xiàng)原則：（1）保底量設(shè)定必須以項(xiàng)目產(chǎn)出說明、經(jīng)批復(fù)的可行性研究報(bào)告為基礎(chǔ)；（2）保底量強(qiáng)調(diào)的是對(duì)最低使用量的保證，而不是最低運(yùn)營收益或者固定價(jià)格；（3）政府方因保底量承諾而支出相應(yīng)差額補(bǔ)貼或采購價(jià)，不是絕對(duì)的，還應(yīng)考慮社會(huì)資本方實(shí)際成本支出等因素；（4）應(yīng)當(dāng)區(qū)分項(xiàng)目投資運(yùn)營的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力、情勢變更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情勢變更等等雙方無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的客觀原因造成，否則不能觸發(fā)政府補(bǔ)充支出。

上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總裁、財(cái)政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家徐玉環(huán)在《PPP項(xiàng)目中的融資“雷區(qū)”及“掃雷”對(duì)策》一文中對(duì)最低收益進(jìn)行分析認(rèn)為，不論保底量安排（如保底水量、保底垃圾供應(yīng)量、保底客流量等）還是其他類似性質(zhì)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的設(shè)定，皆是因?yàn)榇说裙鎸傩缘娘L(fēng)險(xiǎn)不宜由社會(huì)資本全部承擔(dān)，或社會(huì)資本無法控制。比如，設(shè)定污水處理項(xiàng)目的保底水量是因?yàn)槲鬯芫W(wǎng)由政府運(yùn)營管理，新建管網(wǎng)又是隨路鋪設(shè)，此等風(fēng)險(xiǎn)宜由更有控制權(quán)的政府方承擔(dān)，但這絕不意味著政府方要對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無限責(zé)任。

當(dāng)然，廠網(wǎng)一體的情形下，社會(huì)資本方同時(shí)負(fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)及維護(hù)、污水處理建設(shè)及運(yùn)營，實(shí)質(zhì)上污水收集不足的風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)管網(wǎng)的社會(huì)資本方承擔(dān)，項(xiàng)目可以考慮不設(shè)置保底水量，但也需要注意不設(shè)置保底量的情況下社會(huì)資本會(huì)因承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)而要求對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，從而可能提出更高的報(bào)價(jià)（如污水處理服務(wù)單價(jià)由此提高）、加大政府支出責(zé)任。

綜上所述，為避免地方把PPP模式簡單化作為一種投融資手段，要做到推動(dòng)PPP事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，固定回報(bào)當(dāng)禁。但垃圾處理、污水處理等環(huán)保領(lǐng)域的“保底量”不應(yīng)被扣上“固定回報(bào)”的帽子，這一已被證實(shí)合理、有效的政企合作安排理應(yīng)繼續(xù)傳承。

（本文引用了劉世堅(jiān)、薛濤、張繼峰、靳林明、徐玉環(huán)、李兵等PPP業(yè)界專家的相關(guān)觀點(diǎn)，在此一并感謝。）

編輯： 趙凡