近年來，垃圾焚燒行業發展迅猛，截至2020年底，“十三五”規劃的35.62萬噸/日新增焚燒能力已基本完成。2020年以來，可再生能源發電補貼政策發生重大調整，行業發展進入平穩轉型期。2021年，“十四五”大幕已拉開，伴隨著可再生能源發電補貼新政策以及新時期固廢行業雙百跨越的新要求，垃圾焚燒行業將迎來新一輪升級整合。在此背景下，E20研究院發布《城鎮生活垃圾焚燒行業分析報告(2020版)》，為相關方提供信息支持及政策建議，與地方政府、垃圾焚燒企業、關注焚燒行業發展的相關主體一道，推動行業發展，共同助力碳達峰、無廢城市、垃圾分類新時代下的垃圾焚燒系統化升級。

隨著我國經濟的發展、城鎮化進程的加速，城鎮規模和人口數量急劇膨脹，城市垃圾產生量激增，“垃圾圍城”已給眾多地方政府的城市管理工作帶來巨大壓力，尋找有效的解決辦法已迫在眉睫。近年來，在中央政策和資金的支持下，地方政府加大了對垃圾處理的投入，我國生活垃圾處理行業取得了快速的發展。國家發展與改革委、住房城鄉建設部發布的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》(下稱“十三五”規劃)中制定了明確的生活垃圾無害化處理任務。同時制定了配套的投資計劃，“十三五”期間，全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資預計2518.4億元，較“十二五”期間增長195%。

由于具有無害化、減量化和資源化等特點，垃圾焚燒發展迅速，垃圾焚燒發電廠數量以及垃圾處理量占比都呈持續上升趨勢，行業發展前景廣闊。已投入運營的生活垃圾焚燒廠數量則由2008年的78座增長至2019年的501座，平均每座生活垃圾焚燒廠的處理能力由683噸/日增長至1041噸/日，體現出我國生活垃圾焚燒處理設施逐漸大型化、成熟化、穩定化的基本特征。而焚燒廠的運營負荷率始終保持在70~80%的較健康水平。部分生活垃圾焚燒廠未能達到滿負荷運營，其中原因較為復雜，主要可分為以下兩類：入廠垃圾量達不到設計處理能力、處理設施穩定連續運營能力不足。生活垃圾焚燒廠運營社會資本應注意其中風險。

特別是近年來，政府連續發布了一系列利好政策，使垃圾焚燒發電在項目投資、建設、質量控制和運營管理等方面有了具體的政策和法律依據。“十三五”規劃中提出“到2020年底，設市城市生活垃圾處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上”的主要目標，表明了國家對垃圾焚燒發電的支持、鼓勵態度。據住建部數據顯示，截至2019年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力已達到52.17萬噸，在無害化處理能力中的占比達到44.1%。

焚燒國補“退坡”，行業迎來系統性變革

2020年以來，可再生能源發電補貼政策迎來系統改革，對垃圾焚燒行業發展造成一定影響。

可再生能源發電項目“存量”、“新增”以2020年1月20日為界進行劃分。存量項目中已在原有目錄內的(前七批)，直接進入新目錄，并按原有規則進行補貼。據E20研究院數據統計，符合條件的存量項目合計575個，涉及處理能力48.89萬噸/日。而截至2020年底進入目錄的共有268個項目，涉及處理能力23.30萬噸/日。

新增項目按照“以收定支”原則，按照可再生能源基金增收額擬定當年新增項目清單。2020年用于生物質發電項目的新增補貼總額為15億元。但根據我們的測算，新增用于生活垃圾焚燒項目的補貼(約占生物質補貼總額的65%，折合約可補貼處理能力6.36萬噸/日)僅可覆蓋當年新增并網發電項目(約15萬噸/日)的40%左右。據E20研究院數據顯示，截至2020年12月，進入補貼名單的新增項目46個，涉及處理能力4.79萬噸/日，而2020年投入運營的全部項目為82個，涉及處理能力8.82萬噸/日。

另外，根據新政策要求，垃圾收費機制、垃圾分類等內容成新增項目申請補貼的必要條件。2021年以后生物質發電項目將全部通過競爭方式配置并確定上網電價，具體方案尚未出臺。將對生物質發電項目的商業模式產生一定不確定性。明確各類可再生能源發電項目“合理利用小時數”，其中垃圾焚燒發電等生物質項目為82500小時(最長不超過15年)。按照年運營小時數8000左右測算，僅可補貼10年左右，可能對現有項目的財務模型造成較大影響，商業模式上形成一定的不確定性。超過合理利用小時數的部分(或超過15年的)，將核發綠證參與綠證交易;但目前來看，綠證交易市場尚不成熟，交易相對不活躍，且需求不穩定，生物質發電納入綠證交易后將進一步加劇綠證交易市場的競爭態勢。垃圾焚燒發電綠證價格相對有競爭力，可能形成穩定的國補補充。

焚燒市場增速已放緩

市場角度來看，2019及2020年兩年，焚燒市場的增長已經開始趨于平緩，高速增長期已經到了尾聲。一方面是由于大中城市的焚燒能力趨近飽和，市場逐步向縣鎮下沉，但整體來看，縣鎮項目相對體量較小，同時受制于財政能力、垃圾量等因素的考量，縣鎮項目的商業吸引力也相對較弱。而另一方面則是由于補貼政策的不確定性所帶來的影響。雖然在2020年發改委、財政部、能源局三部委聯合出臺了數個文件推動國補政策改革，但其中仍有各種各樣的問題制約著垃圾焚燒行業的進一步發展。

未來焚燒市場將向小型化發展進入中長期規劃的部分亦需要關注其落地風險

E20研究院通過對各省中長期規劃的分析發現，中長期規劃中新增生活垃圾焚燒項目的廠均規模已將從2019~2020年的平均值1037噸/日下降至736噸/日，降幅達到30%。

我們認為在未來5~10年的生活垃圾焚燒市場中將更多的充斥著小體量的縣鎮項目，大項目、好項目將減少。另一方面，我們對各省中長期規劃的本底值可靠性進行了進一步考察，發現有些省份若以起中長期規劃推演，至其規劃期截止，若全部規劃能力兌現，焚燒能力已經超過了當地生活垃圾產生總量的100%。若該省份人口不能如長三角和珠三角地區在未來發生強烈吸納作用，則實際上仍存在落地風險。

在未來我們當從所謂的由量轉質，當垃圾焚燒供給趨于飽和的時候，進一步分析經濟環境、區位優勢、產業聚集的可能，對垃圾焚燒行業在戰略分析過程中將是非常重要的一個環節。

“開源節流”，應對市場下行風險

面對補貼退坡的政策背景以及潛在市場下行風險，E20研究院認為可以通過下列幾個方面應對：

一是，在2021年以后的市場競爭過程中，一定要把補貼的情況充分的考慮在財務測算中，服務費的價格更多體現實際服務效果，盡可能減小補貼對項目運營帶來的影響。

二是，市場參與者們將進一步探索工業垃圾、污泥等的摻燒，在“無廢城市”建設要求下，工業產生的一部分垃圾最好的去處仍然是焚燒，以及污水處理廠產生的市政污泥，目前來看摻燒依然是較好的選擇。

三是，垃圾焚燒企業要更多的考慮如何提高發電效率，通過技術手段帶來運營質量和效率的提升，達到“節流”的效果。

四是，推動地方政府加快“污染者”付費制度體系的建立、完善。

公募REITs試點推動盤活固廢產業鏈存量資產

作為基建項目的可持續滾動的股權資金池，為存量項目方提供了退出渠道，更有助于新項目的滾動投資。將引發部分環保領域的商業模式變革，除了工程建設以外輕資產化、托管運營、備品耗材等都成為可選項。給了上市公司在手項目被重新單獨定價的契機(類似項目層面的IPO，有估值、還有流動性)，對投資、建設、運營等主體的長期估值水平都有提升，特別是經歷了PPP的擔憂、重資產擔憂等折價之后。若兩到三年后基建公募REITS達到一定體量，則環保運營資產中長期的估值空間將向上打開。

“十四五”焚燒市場展望

E20研究院判斷，垃圾焚燒市場將在多因素影響下增速放緩，預計“十四五”期間增速將持續放緩，《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》中提出了，“生活垃圾日清運量超過300噸的地區，到2023年基本實現原生生活垃圾‘零填埋’”。這就意味著填埋場將成為重要的戰略資源。同時，政策規劃角度來看也是對垃圾焚燒市場的促進，但結合對各類規劃的認知，我們預計“十四五”期間生活垃圾焚燒的增量市場需求在51.8萬噸/日。在考慮到人口下滑等因素影響后，按照現在公平與效率博弈的原則國家在偏向效率優先由此在加強中心城市首位度，我們認為在焚燒中間考慮一定的分散的妥善處置的基礎所占有的空間，最終會形成22.4萬噸/日左右的實際增量空間。

更多詳細內容請參考E20研究院《城鎮生活垃圾焚燒行業分析報告(2020版)》

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E20研究院固廢產業研究中心團隊介紹

編輯：陳偉浩