近日，國務院印發實施《“十四五”節能減排綜合工作方案》（以下簡稱《方案》）。深入開展污染減排，持續減少主要污染物排放總量，是調結構、轉方式、惠民生的重要抓手，是深入打好污染防治攻堅戰、建設美麗中國的重要內容。《方案》準確把握進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的要求，系統部署“十四五”污染減排工作，明確主要目標、重點工程和政策機制，具有很強的現實意義和指導作用。

一、“十三五”污染減排取得顯著成效

我國自“九五”以來實施污染物排放總量控制制度，經過長期努力，有效降低了主要污染物排放總量。黨的十八大以來，陸續出臺大氣、水、土壤三個“十條”，實施《“十三五”節能減排綜合工作方案》，堅決打好污染防治攻堅戰，污染減排工作取得顯著成效。（一）全面完成“十三五”目標，有力支撐了環境質量改善。與2015年相比，2020年二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放總量分別下降25.5%、19.7%、13.8%、15.0%，超額完成“十三五”規劃目標。主要污染物大幅減排有力支撐了環境質量的改善。與2015年相比，2020年全國二氧化硫、氮氧化物濃度分別下降56.5%、11.1%，細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市濃度下降28.8%；地表水優良水質斷面比例上升了17.4個百分點，劣Ⅴ類水質斷面比例下降了9.1個百分點，化學需氧量斷面超標率下降了20.9個百分點。特別是二氧化硫濃度全國全面達標，酸雨問題基本解決。藍天白云、清水綠岸日益增多，人民群眾生態環境獲得感顯著增強。

（二）積極推動結構調整，有力促進了經濟高質量發展。“十三五”期間，累計淘汰過剩鋼鐵產能2億噸、水泥產能3億噸、平板玻璃產能1.5億重量箱，進一步促進了供給側結構性改革。京津冀及周邊地區、汾渭平原完成散煤替代超過2500萬戶，全國煤炭消費占比從2015年的63.8%下降至2020年的56.8%，清潔能源占比提高至24.3%，進一步優化了能源消費結構。全國累計淘汰黃標車、老舊車2460多萬輛，大力推廣應用新能源汽車，環渤海、長三角等地區沿海主要港口以及唐山港、黃驊港的煤炭集港全部改為鐵路和水路運輸，進一步提升了交通運輸綠色化水平。污染減排積極助推產業、能源、交通運輸結構調整，生態環境保護與經濟社會發展實現協同并進的良好態勢。

（三）持續實施重大工程，有力提升了環境治理水平。大氣方面，約9.5億千瓦煤電機組實現超低排放，約占全國煤電總裝機容量的89%，建成全球最大清潔煤電體系；6.2億噸左右粗鋼產能已完成或正在實施超低排放改造；累計完成工業爐窯整治超過5.7萬臺。水方面，城市污水處理能力達到1.92億立方米/日左右，較2015年提升37%；城市污水處理率提高到97.5%，較2015年提升5.6個百分點；敏感區域城鎮污水處理設施基本達到一級A排放標準。通過實施一批重大減排工程，環境基礎設施建設和企業污染治理水平明顯提升。

二、“十四五”污染減排面臨新形勢新任務

“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，污染防治觸及的矛盾問題層次更深、領域更廣，要求也更高。因此，污染減排需要適應新形勢，把握新要求，承擔新使命。

（一）污染減排是滿足人民群眾對良好生態環境期待的必然要求。我國現階段生態環境質量的改善還是中低水平上的提升，與人民群眾的期待相比仍有不小差距，城市空氣質量總體上仍未擺脫“氣象影響型”，城市黑臭水體距離長治久清還需加倍努力，農業農村污染治理亟待加強。主要污染物排放總量大是導致各類環境問題的根本原因，只有污染物排放大幅降下來，生態環境質量才能明顯好上去。當前，我國化學需氧量和氮氧化物排放總量仍在千萬噸級別，揮發性有機物作為PM2.5和臭氧（O3）等二次污染的重要前體物，減排相對緩慢并成為短板，單位國土面積主要污染物排放量是美國、歐盟的2—3倍。必須采取更有力的措施抓污染減排，使主要污染物排放總量下降到與生態環境承載力基本適應的范圍，才能支撐生態環境質量持續改善，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

（二）污染減排是深入打好污染防治攻堅戰的重要抓手。2021年11月，黨中央、國務院印發實施《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，確定了主要污染物排放持續下降目標，并對持續推進污染減排提出明確要求。一是聚焦大氣污染防治重點區域，加大能源、產業、交通運輸結構調整和重點區域、重點行業污染治理力度，大力推進揮發性有機物、氮氧化物持續減排，推動消除重污染天氣、遏制O3污染，支撐打好藍天保衛戰。二是統籌上下游、左右岸、干支流、城市和鄉村，加強農業農村、工業企業污染防治和長江、黃河等重點流域污染治理，持續推進化學需氧量和氨氮減排，推動消除城市黑臭水體和劣V類斷面，改善農村人居環境，支撐打好碧水保衛戰、凈土保衛戰。

（三）污染減排是實現減污降碳協同增效的關鍵舉措。二氧化碳等溫室氣體排放和常規污染物排放具有同根、同源、同過程的特點，治理和減排路徑基本一致，減污和降碳可以產生很好的協同效應。“十三五”時期，污染減排積極助推能源、產業、交通運輸結構調整，而結構調整同時也是二氧化碳的主要減排路徑。“十四五”時期，面對環境質量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，必須把握減污與降碳的內在聯系，加大結構調整力度，推動環境治理從注重末端治理向更加注重源頭預防和源頭治理有效轉變，促進源頭減排、協同減排。同時，充分利用現有生態環境制度體系協同促進綠色低碳發展，加強減污和降碳政策機制統籌融合與創新，切實發揮減污降碳協同效應。

三、構建導向清晰措施協同的污染減排工作體系

《方案》突出兩個導向，注重三個協同，統籌源頭防控、過程管理和末端治理，系統構建“十四五”污染減排工作體系。

（一）堅持目標導向。《方案》面向2035年基本實現美麗中國建設目標的要求，提出化學需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發性有機物排放總量比2020年分別下降8%、8%、10%以上、10%以上的減排目標，重點行業主要污染物排放控制水平基本達到國際先進水平，體現了與《意見》的有機銜接，深化了領域要素的具體要求。大氣方面，加強PM2.5和O3協同控制，選擇氮氧化物、揮發性有機物為總量控制指標，支撐打好重污染天氣消除、臭氧污染治理、柴油貨車污染治理攻堅戰。水方面，保好水治差水，繼續對化學需氧量、氨氮實行總量控制，支撐打好長江保護修復、黃河生態保護治理、農業農村污染治理、黑臭水體治理等攻堅戰。

（二）堅持問題導向。《方案》以精準、科學、依法治污為工作方針，聚焦“十四五”期間要解決的突出生態環境問題和影響環境質量的主要污染物，緊盯重點行業、重點領域、重點區域和短板弱項，部署謀劃污染減排任務舉措。突出能源、產業、交通運輸三大結構優化調整，從源頭減少主要污染物排放。聚焦園區、城鎮、重點區域三類區域，強化區域污染協同治理，有效提升系統治理水平。圍繞揮發性有機物治理、農業農村污染治理和環境基礎設施建設三個短板，加快提升環境治理能力。

（三）強化節能減排協同部署。《方案》將污染減排與節能降碳工作有機融合、一體推進，在重點行業、園區、城鎮、交通物流、農業農村、公共機構、重點區域、煤炭消費、揮發性有機物整治、環境基礎設施等10大節能減排重點工程中協同部署。在對象上，以鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業和能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域為重點。在措施上，重點行業突出節能改造和污染物深度治理，重點領域突出能源清潔高效利用和污染源頭治理。在效果上，通過實施節能減排工程，推動能源利用效率大幅提高、主要污染物排放總量持續減少，實現減污降碳協同增效。

（四）強化多污染物協同減排。《方案》注重統籌多污染源，綜合運用多種手段，全面提升污染減排的系統性、整體性，大力推進多污染物協同減排。大氣方面，進一步深化工業源和移動源污染防治，突出源頭治理、綜合治理，通過結構優化調整、重點行業深度治理、揮發性有機物綜合整治等手段，強化氮氧化物、揮發性有機物、顆粒物等大氣污染物協同減排。水方面，進一步深化生活源和農業面源污染防治，突出系統治理、整體治理，通過環境基礎設施補短板、農業農村污染治理、重點流域污染物治理等手段，強化化學需氧量、氨氮、總氮、總磷等水污染物協同減排。

（五）強化區域污染協同治理。《方案》聚焦國家重大戰略，加大重點區域污染減排力度，并提出體現區域差異性的減排目標任務。例如，提出京津冀及周邊地區、長三角地區煤炭消費量分別下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消費量實現負增長。以大氣污染防治重點區域、珠三角地區、成渝地區為重點，推進揮發性有機物和氮氧化物協同減排，加強細顆粒物和臭氧協同控制。長江流域重點推進城鎮污水垃圾處理和工業、農業面源、船舶、尾礦庫等污染治理工程，黃河流域重點推進深度節水控水行動和重要支流污染治理等。通過在重點區域落實落細污染減排工程，積極推動區域綠色發展。

四、健全精準有效保障有力的政策制度體系

《方案》把握經濟社會發展客觀規律，在鞏固拓展“十三五”污染減排成果的基礎上，進一步優化減排管理制度，豐富減排政策工具，提升環境治理效能。

（一）突出制度改革和工作創新。不斷健全污染物排放總量控制制度，進一步將重點減排工程作為污染減排的抓手，推動形成有效減排能力。制度改革方面，優化總量減排指標分解方式，按照“可監測、可核查、可考核”原則，將重點工程減排量下達地方，明確污染治理任務較重的地區承擔更多的減排任務。工作創新方面，改進總量減排核算方法，加強與排污許可、環評審批等制度的銜接，運用信息化手段，強化重點減排工程全過程管理。

（二）突出法治建設和能力提升。圍繞污染減排重點領域，著力推進配套法規標準體系和監測監管能力建設。在法規標準體系方面，提出推動制定修訂清潔生產促進法、環境影響評價法及生態環境監測條例，完善非道路移動機械污染防治管理辦法等，制定居民消費品揮發性有機物含量限制標準、涉揮發性有機物重點行業大氣污染物排放標準、進口非道路移動機械執行國內排放標準。在監測監管能力建設方面，提出加強統計監測能力建設，構建覆蓋排污許可證持證單位的污染源監測體系，加強工業園區污染源監測，推動涉揮發性有機物排放的重點排污單位安裝在線監控設施，加強縣級及鄉鎮基層生態環境監管隊伍建設，重點排污單位設置專職環保人員。

（三）突出激勵政策和約束機制。堅持政府、市場兩手發力，激勵和約束并舉，提出完善經濟政策和市場化機制，強化監督考核。在激勵政策方面，建立農村生活污水處理設施運維地方各級財政投入分擔機制，大力發展綠色信貸，支持重點行業領域節能減排，培育和發展排污權交易市場等。在約束機制方面，開展“十四五”省級人民政府節能減排目標責任考核，考核結果經國務院審定后作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據；繼續開展污染防治攻堅戰成效考核，把總量減排目標任務完成情況作為重要考核內容，壓實減排工作責任。

作者：王金南，蔣春來單位：生態環境部環境規劃院

編輯：李丹