在我國環(huán)衛(wèi)市場化全面鋪開和城市精細化管理的背景下，各地普遍通過環(huán)衛(wèi)一體化方式開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)衛(wèi)服務項目。

本文主要從政府購買服務類環(huán)衛(wèi)一體化項目和特許經(jīng)營類環(huán)衛(wèi)一體化項目為研究對象，重點論述項目如何開展，服務費如何測算、運作過程中可能遇見的問題及解決辦法。

環(huán)衛(wèi)市場化改革起步于2002年，建設部印發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，是我國第一次使用文件形式確定市政公用行業(yè)改革的方向，是中國環(huán)衛(wèi)開始邁向市場化和產(chǎn)業(yè)化的里程碑。

2013年，國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，環(huán)衛(wèi)市場化由此進入快車道，環(huán)衛(wèi)服務由初期的碎片化、低端化逐步過渡到一體化、機械化、專業(yè)化、精細化、智慧化；環(huán)衛(wèi)服務項目運作模式也由初期的政府供給形式，過渡到政府購買服務、特許經(jīng)營和PPP多種運作模式。

本文從環(huán)衛(wèi)一體化項目特點出發(fā)，分別論述不同類型環(huán)衛(wèi)一體化項目運作過程、運作中注意事項，并提出項目運作的建議。

我國環(huán)衛(wèi)一體化業(yè)務開展情況

近年來，環(huán)衛(wèi)一體化項目屢見報端，環(huán)衛(wèi)一體化項目既包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容、作業(yè)范圍的橫向拓展，又包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)上下游各環(huán)節(jié)的縱向延伸。

如地方政府將道路清掃保潔、垃圾收運、小廣告清理、環(huán)衛(wèi)設施（垃圾轉(zhuǎn)運站、公共廁所、環(huán)衛(wèi)停車場等）管養(yǎng)、綠化帶垃圾撿拾、河道垃圾清理等環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容整體打包交給市場化企業(yè)承擔；又如地方政府將城市和農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)業(yè)務進行統(tǒng)籌安排，整體打包交給市場化企業(yè)承擔；還有地方政府將垃圾的收集、運輸、處置各環(huán)節(jié)作為一個整體交給市場化企業(yè)承擔，這些都可以稱之為環(huán)衛(wèi)一體化項目。

環(huán)衛(wèi)一體化項目有利于企業(yè)形成規(guī)模效應，從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度能夠降低作業(yè)成本，符合行業(yè)向上下游整合的發(fā)展趨勢。對政府而言，也有利于明確責任主體，提高監(jiān)督效率。

環(huán)衛(wèi)一體化項目是當前環(huán)衛(wèi)服務行業(yè)的主流選擇，近年來上億元的環(huán)衛(wèi)一體化項目層出不窮，小環(huán)衛(wèi)走向大環(huán)衛(wèi)，推動服務模式不斷變革。經(jīng)查閱我國各地政府采購網(wǎng)，2021年環(huán)衛(wèi)市場化合同額前10名中有7個項目是環(huán)衛(wèi)一體化項目，合同金額高達256億元。

環(huán)衛(wèi)一體化項目運作分析

根據(jù)是否涵蓋工程建設類內(nèi)容，環(huán)衛(wèi)一體化項目分為2種類型：

一是不涉及工程建設的環(huán)衛(wèi)一體化項目，如道路清掃保潔、垃圾清運、環(huán)衛(wèi)設施管養(yǎng)類型的環(huán)衛(wèi)一體化項目，此類型項目可采用政府購買服務方式運作，也可通過特許經(jīng)營、PPP模式運作。

二是涉及工程建設的環(huán)衛(wèi)一體化項目，如項目內(nèi)容除道路清掃保潔、垃圾清運、環(huán)衛(wèi)設施管養(yǎng)外，還含有垃圾轉(zhuǎn)運站的建設、改造等工程建設內(nèi)容的環(huán)衛(wèi)一體化項目，此類項目僅能通過特許經(jīng)營或PPP模式運作。

由于PPP項目趨于嚴格，近兩年來環(huán)衛(wèi)一體化項目更多采用特許經(jīng)營模式，同時為避免重復論述，本文主要從以不涉及工程建設的政府購買服務類環(huán)衛(wèi)一體化項目和涉及工程建設的環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目為研究對象，重點論述項目如何開展，服務費如何測算、運作過程中可能遇見的問題及解決辦法。

1. 政府購買服務類環(huán)衛(wèi)一體化項目

（1）項目實施流程

政府購買服務類項目依據(jù)《政府購買服務管理辦法》開展工作：環(huán)衛(wèi)主管部門編制年度預算時，將購買服務項目納入政府采購預算中，與部門預算一并報送財政局審核；財政部門審核后納入下一年度財政預算草案；報同級人民政府同意；報本級人民代表大會審議通過。批準后，財政局將購買服務表格隨部門預算批復一并下達給購買主體，然后再公開招標確定承接主體。

在項目的實施過程中，重點在于咨詢機構替環(huán)衛(wèi)主管部門明確采購范圍、制定環(huán)衛(wèi)作業(yè)的標準和考核辦法。方便環(huán)衛(wèi)主管部門日常對承接主體的環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量進行考核，并依據(jù)考核結果撥付環(huán)衛(wèi)作業(yè)費。

（2）項目服務費測算

對于政府購買服務類環(huán)衛(wèi)一體化項目，該類項目服務費用測算可以采用定額測算。一般各省（市）住建部門會出臺環(huán)衛(wèi)作業(yè)消耗量定額，如北京、上海、天津、山東、河南、福建、湖北、廣東、廣西壯族自治區(qū)等，政府部門可依據(jù)定額計算環(huán)衛(wèi)作業(yè)費用，據(jù)此安排財政預算。

當然，我國仍有不少省份沒有出臺環(huán)衛(wèi)作業(yè)計價定額（消耗量定額），或出臺計價定額時間較早，作業(yè)單價、作業(yè)工序不能滿足實際需要，編制人員可參照定額計算思路對環(huán)衛(wèi)作業(yè)費用進行測算。測算采用全費用單價計價辦法，包括人工費、工具費、機械使用費、規(guī)費、管理費、利潤、稅金。

以環(huán)衛(wèi)一體化項目案例中的道路清掃保潔為例，人工費（含規(guī)費）、機械費、管理費和利潤稅金各項費用占道路清掃總費用的比例分別為54.9%、23.5%、8.9%、12.7%；垃圾清運項目中的人工費（含規(guī)費）、機械費、管理費和利潤稅金各項費用占道路清掃總費用的比例分別為37%、42%、8%、13%。

（3）費用測算過程需要注意事項

1）服務內(nèi)容與作業(yè)標準確定

服務內(nèi)容、作業(yè)標準均為項目合同的重要組成部分。服務內(nèi)容明確了服務對象有哪些、服務的工程量是多少；作業(yè)標準則明確了道路清掃保潔的等級、作業(yè)時間、作業(yè)頻次、作業(yè)質(zhì)量要求等，這些要素都直接與作業(yè)費用掛鉤，也是日后進行績效考核的明確指標要求。

需要指出，目前我國大多城市已經(jīng)進入精細化管理時代，有的城市提出了“席地而坐”、“大會戰(zhàn)+居家保潔+毛細血管”等清掃保潔作業(yè)模式。高標準的要求，政府需要付出對等的費用才能實現(xiàn)，因此基于財政預算，需要地方政府提出適合自身的環(huán)衛(wèi)作業(yè)標準。

2）人工費的合理確定

在清掃保潔、公廁管養(yǎng)等人力為主的環(huán)衛(wèi)一體化項目中，其人力成本占總服務費用的比例超過50%，倘如機械化率低或公廁保潔要求更高的話，人力成本占比將更高。因此，環(huán)衛(wèi)一體化項目如果人工費測算過低將導致項目無法開展，測算過高又將導致政府多付費。

編輯：趙凡