PPP新機制重磅文件出爐直指民企“入場難”

時間：2024-04-11 13:45

來源：經濟參考報

作者：汪子旭

記者8日獲悉，國家發展改革委等八部門近日發布修訂后的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，對標國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(以下簡稱“PPP新機制”)改革要求，規范特許經營實施方式，鼓勵民營企業通過直接投資、獨資、控股、參與聯合體等多種方式參與特許經營項目。

業內專家表示，此次文件將PPP新機制頂層設計落實落細，將推動我國特許經營模式走上規范發展、陽光運行的新路徑，進一步深化基礎設施投融資體制改革，激發民間投資活力。

中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員吳有紅對記者表示，從國際經驗看，特許經營是PPP的兩種主要類型之一。2014年之前，我國在基礎設施領域推行的市場化改革實踐，更多借鑒了國際上的特許經營經驗。特別是2003年原建設部在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領域全面推行特許經營改革，實踐成效顯著，成功培育了一批市政基礎設施投資運營企業。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以基于公共部門(政府)付費的私人融資計劃(PFI)模式為主的方向，項目收益來源高度依賴政府付費。截至2023年2月，財政部PPP項目庫中，89%的PPP項目為可行性缺口補助或純政府付費類項目，特許經營模式被虛化弱化，社會資本主動創新、降本增效的動力不足，也有一些項目出于規避PPP管理規定而被冠之以特許經營的名號。”吳有紅說。

2015年，國家發展改革委等6部委聯合發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，首次在國家層面對基礎設施和公用事業特許經營作出系統性制度安排，對規范特許經營領域項目有序實施提供了有力的制度保障。時過境遷，特許經營領域出現了很多新情況新問題，相關制度和政策也不斷發展變化，特別是2023年11月印發的《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》對修訂完善《管理辦法》提出了迫切需求。

此次《管理辦法》作為關鍵的特許經營制度文件，對標PPP新機制要求做了全面修訂。其中，針對項目實施不規范的問題，《管理辦法》進一步明確特許經營項目范圍，商業特許經營項目和不涉及產權移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎設施和公用事業特許經營，禁止地方政府借特許經營名義新設行政許可并收費，杜絕“天價特許經營轉讓費”現象，回歸特許經營項目公益屬性。

與此同時，《管理辦法》著力解決民營企業入場難的問題。吳有紅指出，上一輪PPP推進中，國有企業尤其是施工類央企憑借施工資質和業績、融資等優勢獲得更多的競爭機會，而民營企業參與意愿和參與度下降。根據北京明樹數據科技有限公司的統計，2015年新中標的PPP項目中由民營企業牽頭的項目數量占50.76%，此后一路下滑，到2022年僅占18.33%，制約了基礎設施領域的市場化改革。

對此，修訂后的《管理辦法》增設鼓勵民營企業參與條款，強調實施機構應當根據國務院發展改革部門制定的支持民營企業參與的新建及改擴建特許經營項目清單，結合項目實際情況，確定民營企業參與的具體方式;同時，細化了相應的法律責任條款，規定在特許經營者選擇程序中設置不合理條件限制或排斥競爭，對不同所有制經營主體實行差別歧視待遇的，公職人員將承擔相應法律責任。

“修訂后的《管理辦法》將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規避競爭。專設鼓勵民營企業參與特許經營條款，不同所有制企業融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業支持力度。”國家發展改革委法規司負責人對記者表示。

“可以預期，修訂后的《管理辦法》，將推動特許經營模式全面回歸，為確保PPP項目規范發展、陽光運行奠定制度基礎，對規范實施PPP新機制、強化新政策執行效力意義重大。”吳有紅說。

E20研究院執行院長薛濤表示，修訂后的《管理辦法》有利于以更高質量的市場機制、更高水平的特許經營管理來激發經營主體的新動能，為PPP新階段的健康發展奠定堅實的基礎。

編輯：趙凡

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