以進一步規(guī)范管理促進PPP可持續(xù)發(fā)展

時間： 2019-03-04 13:18

來源：財政部PPP中心

作者：李煒湯明旺

——解讀《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）

近日，《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(財金〔2019〕10號，以下簡稱“財金10號文”)印發(fā)，受到各方高度關(guān)注。我們認(rèn)為，財金10號文的出臺是對PPP行業(yè)的進一步規(guī)范管理，這一舉措將有利于促進PPP可持續(xù)的健康發(fā)展。

一、新規(guī)以嚴(yán)控債務(wù)和規(guī)范發(fā)展為目的

PPP項目形成的政府支出責(zé)任是否為政府隱性債務(wù)一直是熱議話題。財金〔2019〕10號文首次明確“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出” ，考慮到文件出臺的前后背景，這一明文規(guī)定有望平息相關(guān)爭議，統(tǒng)一各部門的認(rèn)識。同時通過負(fù)面清單的方式指出不符合規(guī)范要求的PPP項目形成的財政支出責(zé)任，可能被認(rèn)定為地方隱性債務(wù)。上述規(guī)定顯示了國家對PPP項目規(guī)范實施的鼓勵態(tài)度，一定程度上增強了地方政府開展、實施PPP項目的信心。加強規(guī)范雖短期內(nèi)可能影響PPP項目的數(shù)量，但從長遠(yuǎn)來看能起到引導(dǎo)PPP行業(yè)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變，使PPP行業(yè)獲得持續(xù)發(fā)展的活力。

二、強調(diào)資本金出資原則，拓寬進入和退出渠道

財金〔2019〕10號文規(guī)定 “項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金”“嚴(yán)格按照要求實施規(guī)范的PPP項目，不得出現(xiàn)以下行為：……以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金，虛假出資或出資不實的”，這是對財辦金〔2017〕92號文明確“未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的項目應(yīng)該從PPP項目庫中清退”中資本金出資要求的重申。

此外，財金〔2019〕10號文要求“引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大項目股權(quán)投資力度，拓寬項目資本金來源”，立足于股權(quán)投資的險資、PPP基金進入PPP項目中，符合PPP行業(yè)需求，能夠緩解當(dāng)前PPP項目資本金到位難的問題。

對于社會資本的進入和退出渠道，文件也給出了指導(dǎo)意見，即 “鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進入和退出渠道”。此為原則性規(guī)定，具體操作流程、實施細(xì)則還有待進一步明確，以更好指導(dǎo)各地實踐。

三、新規(guī)要求付費與完全的產(chǎn)出績效掛鉤，回歸PPP初心

財金〔2019〕10號文要求 “建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”。“完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤”比財辦金〔2017〕92號文“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不得入庫的規(guī)定更為嚴(yán)格。新規(guī)的好處在于體現(xiàn)了PPP提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的初心，從長遠(yuǎn)看有利于實現(xiàn)“以運營為核心、績效為導(dǎo)向”的要求。

我們一直認(rèn)為：對于項目邊界、產(chǎn)出清晰的領(lǐng)域，需要堅持行業(yè)已形成慣例的完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，即以是否提供達(dá)標(biāo)服務(wù)作為支付項目建設(shè)、投融資、運營相應(yīng)對價的依據(jù)，要警惕近來市政污水處理、垃圾處理等行業(yè)出現(xiàn)“可用性付費+30%建設(shè)成本績效考核”這類倒退現(xiàn)象的出現(xiàn)。不過也應(yīng)該估計到新規(guī)出臺后，如果嚴(yán)格執(zhí)行該條規(guī)定，對于邊界和產(chǎn)出尚不清晰的領(lǐng)域，付費和產(chǎn)出績效完全掛鉤的要求可能導(dǎo)致社會資本信心不足、金融機構(gòu)徘徊觀望的情形，從而影響該類項目的推進和落地率。

四、新規(guī)對項目實施分類指導(dǎo)，推進項目落地

財金〔2019〕10號文提出，“對于在建項目，督促各方嚴(yán)格履約，保障出資到位，推動項目按期完工，避免出現(xiàn)‘半拉子’項目。對于尚未開工的項目，督促各方嚴(yán)格按照要求加強合同條款審核，規(guī)范融資安排。對于進入采購階段的項目，加強宣傳推介和信息披露，吸引各類市場主體特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)平等參與。同時，加強重大項目儲備，扎實做好項目前期論證，推動形成遠(yuǎn)近結(jié)合、梯次接續(xù)的項目開發(fā)格局。”這表明PPP行業(yè)的相關(guān)部委對項目進度開始予以關(guān)注，此條規(guī)定對清理有些地方占用財承指標(biāo)但沒有實質(zhì)進展的項目、推進各方有序?qū)嵤㏄PP項目有督促作用。對融資遲遲不能到位、社會資本難以推進、長期沒有進展的項目予以清理出庫，提高入庫PPP項目的質(zhì)量。

五、強調(diào)入庫不為項目合規(guī)“背書”、不作為商貸條件

財金〔2019〕10號文明確提出“完善項目庫‘能進能出’的動態(tài)調(diào)整機制，不以入庫為項目合規(guī)‘背書’，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件”。這一規(guī)定是對項目庫動態(tài)管理及實際運用明確態(tài)度，需要各方充分解讀。關(guān)于項目“能進能出”動態(tài)管理，政策始終是連貫的，在此前清庫、整改中得到充分體現(xiàn)，比如2014年財政部發(fā)布的首批30個PPP示范項目，其中9個項目陸續(xù)被清理出庫。不過部分地方對此存在僥幸心理甚至故意誤讀，認(rèn)為想盡辦法入庫即可保證項目安全、融資到位。因此，財金〔2019〕10號文這一明文規(guī)定建議在多種場合經(jīng)常宣傳并可反復(fù)強調(diào)，以減少市場的誤讀空間。

但需要注意的是，在《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金〔2015〕166號)規(guī)定“未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任”。入庫在目前PPP實務(wù)中被視為一個非常重要的節(jié)點。各方對PPP項目入庫重要性的認(rèn)識與金融機構(gòu)對入庫的心理信賴很難在短期內(nèi)因出新政策而迅速改變。今后實務(wù)中，對于社會資本和金融機構(gòu)而言，PPP項目不入庫肯定行不通，但入庫并不等于進入“保險箱”，項目落地性、可融資性仍需要得到合理評判。為此，社會資本等參與方，尤其是金融機構(gòu)需要提高項目識別能力，或借助專業(yè)機構(gòu)更全面識別、評估PPP項目的風(fēng)險。

六、以5%、7%和10%劃定多條紅線、風(fēng)險線

一是“財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”。這對控制地方財政支出規(guī)模、防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險是一道清晰的防線。一方面對已超過5%的地方來說，意味著只能更多挖掘使用者付費、可行性缺口補助類項目，更大程度上發(fā)揮市場作用。另一方面，對于此前較少使用PPP的地區(qū)，則意味著仍有實施政府付費類PPP項目的空間，比如上海、蘇南、浙江部分地區(qū)、廣州、深圳等經(jīng)濟較發(fā)達(dá)區(qū)域，在前幾年的PPP浪潮中并不太積極，如果此時充分利用好后發(fā)優(yōu)勢，在結(jié)合各地經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上做好PPP規(guī)劃，合理確定PPP項目的先后順序，先上能夠帶來財稅增收、可用財力增長并形成良性循環(huán)的政府付費類項目，適時推進包含使用者付費或經(jīng)營性收入的項目，可更大程度發(fā)揮PPP模式的價值。

二是“對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示”。這種風(fēng)險提示如果做到實時披露，將有利于地方政府、社會資本及金融機構(gòu)等各方的決策及風(fēng)險管理。

三所述10%，具體可分為兩個10%，即“確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%”和“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫”。

第一個10%可謂PPP財承的首要“紅線”，明文規(guī)定PPP財政支出的口徑是一般預(yù)算支出。此前，不少PPP項目濫用政府性基金預(yù)算，違反基金預(yù)算“專款專用”原則，使部分地區(qū)的PPP項目財政承受能力論證淪為形式。財金10號文規(guī)定“新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出”，而根據(jù)財金〔2015〕21號文“運營補貼指在項目運營期間，政府承擔(dān)的直接付費責(zé)任”，堵上了運營期內(nèi)政府付費從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排的路徑，普遍認(rèn)為此條規(guī)定對于已入庫且未采購簽約、涉及政府性基金預(yù)算支出的PPP項目產(chǎn)生了重大影響。

第二個10%是對捆綁打包項目類的“紅線”約束。

市場存在大量關(guān)聯(lián)度不高、投資體量巨大、政府付費占比高的捆綁打包類項目。在規(guī)定項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%不予入庫的情況下，預(yù)計短期內(nèi)此類捆綁打包類數(shù)量上會大幅減少，但這將倒逼各方重視項目捆綁打包的關(guān)聯(lián)性、邏輯性，并深度挖掘項目的經(jīng)營性，提高項目使用者付費、經(jīng)營性收入的比重，項目質(zhì)量有望得到提升。

七、明確部分領(lǐng)域PPP項目的認(rèn)定遵循“實質(zhì)重于形式”的原則

財金10號文強調(diào)了對于“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理”的項目，遵循“實質(zhì)重于形式”原則，不能簡單地被認(rèn)定為政府付費項目。這一例外情形是對《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)的呼應(yīng)，有助于推動污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP項目繼續(xù)實施，支撐推進污染防治攻堅戰(zhàn)。

根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第四條的規(guī)定“土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理”，即因?qū)崿F(xiàn)土地出讓所產(chǎn)生的前期土地征地拆遷、“三通一平”等配套設(shè)施、土地整理等發(fā)生的費用應(yīng)從政府性基金預(yù)算口徑中予以支出。在財政部門會同國土部門明確土地出讓時序、開發(fā)計劃，根據(jù)既往數(shù)據(jù)預(yù)測土地出讓收入，扣除土地前期費用和拆遷成本和稅費，合理推算出片區(qū)新增可用財力的情況下，片區(qū)開發(fā)項目中因?qū)崿F(xiàn)土地出讓與增值而產(chǎn)生的前期征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套及其他土地前期開發(fā)工作是否可以遵循“實質(zhì)大于形式”原則，從政府性基金預(yù)算中予以列支?

八、進一步規(guī)范咨詢機構(gòu)和專家管理

“對于包裝不規(guī)范PPP項目增加隱性債務(wù)風(fēng)險、出具咨詢意見違反相關(guān)政策規(guī)定、收費標(biāo)準(zhǔn)偏離市場合理水平、對PPP項目實施造成消極影響和嚴(yán)重后果的咨詢機構(gòu)和專家，要按照規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任。” 本質(zhì)上是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，要求咨詢機構(gòu)和專家做到專業(yè)、獨立、公正。關(guān)于“收費標(biāo)準(zhǔn)偏離市場合理水平”，如果價格明顯偏低，實質(zhì)上屬于惡性競爭行為，應(yīng)當(dāng)禁止;收費價格較高不能僅從金額直接判斷，需要考慮這一收費水平是否與高質(zhì)量的服務(wù)匹配，做到“物有所值”甚至“物超所值”。對于咨詢機構(gòu)和專家的規(guī)范管理，市場普遍期待有更實質(zhì)性的措施，比如對于操作不規(guī)范、各方反應(yīng)強烈的咨詢機構(gòu)，以及PPP領(lǐng)域有違反專業(yè)性、獨立性等原則的專家，是否對其進行公示、經(jīng)濟處罰甚至清理出庫。

總之，羅馬不是一天建成的。防范地方政府隱性債務(wù)、推動PPP規(guī)范發(fā)展也是持續(xù)的系統(tǒng)工程。政府、社會資本、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)在內(nèi)的各方主體都應(yīng)各盡職守的參與其中。當(dāng)我們再過若干年回頭審視時，財金10號文是規(guī)范發(fā)展PPP項目的新起點，祝PPP事業(yè)規(guī)范發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

作者