任何一種亂象的出現，都是有其原因的，從局部看，往往有其合理性，只有分析出其內在原因，根據原因采取系統的措施，才能真正地解決問題，否則，還是擺脫不了“一抓就死、一放就亂”的局面。本文作者大岳咨詢唐鳳池，作為PPP一線從業人員，從個人的視角去看全局，來談談對我國PPP現狀的認識和改進的建議，以供參考。

2014年以來，全國各地PPP項目出現“井噴式”增長，根據財政部PPP中心數據顯示，截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目7137個、投資額達10.8萬億元。2017年，我國GDP總量超過82萬億元，增長率為6.9%，其中一定有PPP的貢獻。應該說PPP為基礎設施的改善、穩增長、地區發展起到了積極的作用，但是，任何事物都有兩面性，PPP也同樣如此，在一路高歌猛進的同時，也出現了諸多亂象。

為了規范治理，財政部、國資委、一行三會(編者注：一行三會是國內金融界對中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會這四家中國的金融監管部門的簡稱。)陸續出臺了一系列政策文件(包括征求意見稿)，發改委叫停了一些地鐵項目。諸多政策疊加，被市場負面解讀，參與各方感到迷茫，出現悲觀情緒，有的專業人士甚至開始為PPP“念悼詞”，顯然，PPP遇到了暫時的困難。做過“啤酒游戲”的都知道，在這種情況下，一定是出現了系統偏差，系統問題需要系統思考、系統解決。任何一種亂象的出現，都是有其原因的，從局部看，往往有其合理性，只有分析出其內在原因，根據原因采取系統的措施，才能真正地解決問題，否則，還是擺脫不了“一抓就死、一放就亂”的局面。這里筆者作為PPP一線從業人員，從個人的視角去看全局，來談談對我國PPP現狀的認識和改進的建議，以供參考。

一、 PPP的推廣背景及意義

國家推廣PPP的初衷是在政府和社會資本之間形成一種長期合作的機制，科學合理分配權利和義務、利益和風險，實現共贏。本輪PPP的大規模推廣并非閉門造車或一時沖動，在此之前已有不少成功案例，包括廣為人知的北京地鐵4號線、蘭州自來水股權轉讓、北京第十水廠等。與傳統的政府直接投資、前些年的BT模式相比，PPP模式具有明顯的優勢：有利于科學決策、提高管理效率、增加項目透明度、便于監管、促進政府職能的現代化。除此之外，PPP還具有以下三方面積極影響：

1. 促進設計、施工、運營深度融合

我國的建設項目管理體制是在前蘇聯模式基礎上演變過來的，規劃、設計、施工、運營，都是各管一段，由不同的企業完成，各個環節互相割裂，人為形成了專業壁壘。上世紀末我國加入WTO時，又設置了設計、施工等各種資質等級，形成了非關稅壁壘，使得國內企業在國內市場上不受外資企業蠶食，在與外資企業競爭時具有一定的優勢，并且初步具有了一定的專業能力。弊端是企業經營范圍單一化、局限化，不能覆蓋項目全過程，跨界的企業也不多，降低了國際市場的競爭力。住建部推行工程總承包多年，但是效果不理想。而PPP項目往往是投資、設計、施工、運營一體化，深度融合，即便社會資本是由聯合體組成，也可以培育以牽頭人為主體的生態系統，從而提高國際競爭力，服務于“一帶一路”戰略，甚至可以輸出中國模式，如同唱戲，在國內演出成功了，全套班子出去在 “一帶一路”項目上照樣搭臺唱戲。

2. 促進產業轉型

我國目前處于城市化、基礎設施升級改造的快速發展時期，由于城市化率的迅速提升、傳統基礎設施的升級改造，近些年，大量的基建項目上馬，由此，企業、人才資源都往建設領域傾斜，形成了巨大的基建產能。隨著這一進程的持續推進，城市化、基礎設施的升級改造在不久的將來就會達到一個飽和的階段，不再會有那么多建設項目，勢必出現“僧多粥少”的局面，設計、施工等單位借著PPP的大勢提前向下游延伸是一個不錯的選擇。如果能夠抓住機遇，認真研究項目，推出一些精品項目，實現成功轉型，在未來的幾十年能夠持有一些效益較好的項目，如特色小鎮、田園綜合體、工業園區、旅游地產等，將來抗風險能力勢必增強。

3. 促進社會變革

PPP已經是一場深刻的社會變革，筆者經常在各地出差，同各地政府工作人員、社會投資人、金融機構等各類人士打交道，感觸特別明顯。大家的觀念、業務能力都有不同程度的提升，尤其是經濟欠發達地區的政府工作人員變化更為明顯，之前只關心建設成本，不關心運營維護成本，只關心投資額，不關心真實收益，現在得關心項目全生命周期的成本與收益;以前各部門做事互相推諉，現在為了項目推進必須互相配合。長此以往，勢必對社會變革產生積極作用。

二、 PPP在不同層面相關方的現實情況

1. 國家層面

我國的經濟發展路徑是以點帶面，由沿海特區先后帶動內地大城市、中小城市，現在開始注重發展特色小鎮、鄉村經濟。先搭骨架、再填血肉;先側重硬件(基礎設施等)，后側重軟件(幸福產業等)，逐步實現全面現代化。并且對于國家來說，必須有經濟活動，才有GDP、就業、稅收。至于具體每個項目的商業條件設置、誰多掙一點誰少掙一點，對于國家大局來說并不太重要，肉爛在鍋里，項目硬件設施的財富也還是留在神州大地上。

近些年，我國各地大量開展新城、工業園區、基礎設施建設，城市規模、面貌、交通等變化很大，同時也積累了數十萬億的地方債務;在未來的一段時間內還存在相當大的投資需求，資金需求巨大，政府直接投資、平臺公司舉債等模式難以為繼，PPP方式仍將是較好的一個政策選擇。

網上經常有經濟學家批評我國GDP質量不高，說歐美發達國家GDP主要是靠消費拉動，而我國主要是靠投資拉動。個人以為，這是由于發展階段不同造成的，我國由農業社會跨越為后工業社會， 需要大規模城市化和基礎設施建設，自然是靠投資拉動，若干年后，轉型完成了，就會主要靠消費拉動了。合理的投資拉動對我國目前階段是有益的，如果靠消費拉動，許多欠發達地區的高鐵、公路都不會有人去投資建設。

就PPP而言，國家既希望它規范運作、可持續發展，又不想看到亂象叢生，帶來很多后患。

2. 地方政府

經濟發達地區的地方政府不缺錢，如北上廣深，政府還是習慣直接投資， PPP項目開展并不多。經濟欠發達的地方政府要艱難很多，要發展就要改善基礎設施、改善投資環境，需要上項目;項目建設需要錢，而自己又拿不出錢來，有的地方政府實在沒錢，往往拆東墻補西墻，甚至通過公立醫院、學校來籌錢。因此，對于很多地方政府而言，PPP主要作為一種融資工具，在現行政策范圍內，什么政策來錢快、來錢方便就用什么政策，不管它是BT、政府購買服務、還是平臺公司融資、發債、專項資金、還是PPP;成立平臺公司、平臺公司脫鉤、政府購買服務做工程……所有這些都是圍繞解決資金問題來的。

3. 社會資本

這一輪PPP的社會資本主要是工程承包商，其中很多是央企、地方國企，一些社會資本既無運營能力、也無運營興趣，主要關注設計、施工利潤。一位律師在給社會資本做培訓的時候公開講到：“前段結構化、后端證券化，風險向金融機構轉移;大B小O快T，抓住建設利潤，防范運營風險”，真實地道出了很多社會資本的心聲。

工程承包商想做社會資本，一般作為牽頭人與基金組成聯合體、或者作為劣后共同發起基金，來解決資金和出表問題。國資發財管(2017)192號文要求，PPP凈投資不得超過集團上年凈資產50%;子公司負債率超過85%或連續2年虧損不得再做PPP業務;資本金可以引入資管、保險和養老金，但要同股同權，不得擔保、明股實債或劣后。192號文規定的額度很多央企已經達到了，繼續開展PPP業務存在障礙。

污水、垃圾處理等行業情況要好很多，已經產生了一些有影響力的產業投資人，具備投資、建設、運營的綜合能力。

4. 金融機構

參與PPP項目的金融機構包括政府基金、其他各類基金、銀行等。

各地發起了眾多的PPP政府引導基金，初衷是想作為政府資本金代替政府出資的, 新規出來后，政府基金比較尷尬，這些基金往往是商業銀行的資金，商業銀行是要求有固定回報的，直接當政府資本不合適，而去當社會資本也有問題：如果政府基金未經過采購程序，直接入股項目公司，不符合有關規定;如果政府基金與社會資本牽頭人作為聯合體參與投標，一個項目、兩個項目可以，如果眾多項目，所有政府基金參與的項目都中標了，那在采購程序上面也有很大的問題。

其他各類基金也是與工程承包企業組成聯合體作為社會資本，往往要求固定回報;共同發起基金時，往往要求工程承包企業作為劣后。基金也有自己的難處：基金的錢大多是銀行的，也要求穩定的回報;不像承包商有工程利潤;沒有項目運作和監管能力，很難靠項目收益來保證自身利益。

之前的銀行的融資要件，往往要求政府付費納入預算，通過人大決議。92號文出臺以后，各地按財政部要求清理項目庫，不在財政部PPP項目庫中的項目無法完成融資，因此，銀行大多在觀望，不輕易放貸。

一行三會的資管新規正式稿尚未出臺，按征求意見稿的內容來看，對PPP的影響非常大。

三、 對幾個問題的個人看法

1. 如何看待PPP市場的亂象

這一輪PPP在快速推進的同時，亂象繁多，主要是PPP的泛化、異化和粗放式管理，當然需要治理整頓，回歸PPP的本質。PPP出現的亂象是社會亂象的一個縮影，我們國家處于一個快速的轉型期，各行各業都存在諸多亂象，很多人想掙快錢、大錢，不愿意踏踏實實做事，有些人甚至為了掙錢沒有底線。食品、醫療、教育這些老百姓相關行業中的亂象，知道的人比較多;工程建設、金融等一些特定領域，普通民眾并不密切相關，其中的亂象只有業內人士才知道。PPP的亂象之所以被廣為知曉，很大原因在于PPP的信息公開，將其中的“隱私”暴露在陽光之下。以前的政府直接投資、BT其中也會存在很多問題，只是不被大多數人所了解罷了。從這一點講，亂象的大量曝光其實是PPP的優勢之一。

2. 如何看待PPP項目落地率低

大家都知道，PPP項目地落地率低，根據之前財政部PPP中心官網數據，項目落地率不足30%;某大型施工企業(央企)簽約上千億的PPP項目，落地率不足20%;某民營企業(上市公司)據說落地率不足10%，之前引起許多人對PPP的詬病。個人覺得，可以從另外一個角度來看待這個問題，落地率低，不全是壞事，就像“自然流產”，生活中如果聽說誰家愛人流產了，肯定是一個不幸的事，但實際上也是自然法則篩選的過程，有缺陷坯胎提前淘汰，免得生下來后大人小孩都遭罪。一些先天有缺陷的項目，如果采用傳統政府直接投資模式，領導一拍板也就做了，而采用PPP模式運作，得不到社會資本、金融機構的認可，就很難落地。

當然，如果因為地方人事變動、或者政策原因，致使一些不錯的PPP項目半途而廢，甚至導致PPP項目大面積“人工流產”，也是令人痛心的。

3. 如何看待PPP項目合規性問題

目前市場上暴露的PPP亂象，大多是合規性問題，業內人士都在關注;對PPP項目優劣的評價，往往也是依據合規性。PPP項目涉及的政策法律法規很多，黨中央、國務院、相關部委(包括發改委、財政部、住建部、國資委等)、一行三會、地方政府等出臺了大量文件，包括PPP操作流程、基本建設程序的各個環節。項目的合規性當然很重要，但是做項目首先必須依法合規，不能踩紅線。依法合規運作、可以少走彎路。一些地方為了加快項目落地，項目實施機構想走捷徑，喜歡打政策的擦邊球。經驗證明，這樣往往適得其反，不但節約不了時間，還容易留下隱患，甚至后期更費周折。與其研究政策的邊界，不如研究如何踏踏實實做好項目。項目規范運作還可以經得起后期稽查、審計，經得起歷史檢驗，同時項目相關人員也可以減少被追責的風險。

然而，項目想取得成功，僅僅依法合規是遠遠不夠的，個人以為，合規性只是PPP項目取得成功的必要條件，而非充分條件。PPP和項目管理專家王守清曾將PPP比作一場婚姻，試想合規性能夠保證婚姻的幸福、孩子的健康成長嗎?即使婚姻的雙方、婚姻的過程都是依法合規的，這并不能保證婚姻生活的幸福美滿。PPP的本質還是項目管理，參與各方加強項目管理水平，把控好各個環節，項目才能做好(參見本人的《合格的PPP項目要經得起30年的歷史檢驗?項目管理是關鍵》)

4. 關于“資本金穿透”

項目資本金和注冊資本金概念不同，一般PPP項目將注冊資本金額度等同于項目資本金。PPP新規出來后，項目資本金問題給各方帶來了很大困擾。“資本金穿透”，要看穿透到哪一層?如果無限穿透，那么資金大多是銀行的。個人以為，就項目資本金而言，應該只穿透到項目這一層，對項目而言，不是債務性資金，政府也沒有增加額外的付費，就可以了。更深入的探討，可以參考大岳咨詢的《提質增效背景下PPP項目資本金制度的反思與重構》。

5.關于“兩標并一標”

這一輪PPP在采購社會資本時大多采用“兩標并一標”，要求社會資本具有承包商的資質，這一點吸引了諸多承包商參與PPP項目，為PPP的前期推廣起了很大作用，但同時也容易過分強調建設。并且要求產業投資人必須具備乙方的資質并不合理，從有利于培育真正的產業投資人角度，后期可以不宜過分強調。

四、 幾個難點問題及對策

1. 財政承受能力問題

各地在推進PPP項目時，往往是由項目主管部門分頭推進，先推進的項目先進入10%的地方財政一般公共預算支出預算，在財力接近上限后，后來的項目即使條件更優越也很難實施開展。如同擠公交車，擠上去了就上馬，擠不上去就只能等下一趟(下一撥政策行情)，而下一趟不知道啥時能來。一些地方為了多上項目，一般公共預算支出增長率虛高，同一地區不同的PPP項目，對一般公共預算支出增長率預測高低不同。這種情況很不合理，但全國普遍存在。

個人以為，同一地區的一般公共預算支出增長率應當統一標準，可由本地財政部門提供一般公共預算支出增長率，報上一級財政部門核準確認，作為本地區的所有PPP項目財政承受能力論證的標準，可每年統一調整一次。

地方政府應摒除各部門各自為政推進PPP項目的模式，由全市統一籌劃，匯總擬推進的PPP項目清單，根據輕重緩急排出優先順序，統一安排項目的實施進程。一般而言，建議有利于改善民生、改善投資環境、投資收益較快較好的項目優先推進。

2. 可研報告深度問題

可行性研究報告的編制深度不夠一直是個老大難問題，往往成了“可批性”研究報告，一些項目可研報告只給編制單位幾天的編制時間、幾萬元的編制費，其質量可想而知;可研的專家論證會，也往往流于形式。這種情況在傳統模式下，還有修正機會，畢竟要完成初步設計、施工圖設計才進行工程采購。而在PPP模式下很多項目都是可研報告批復后即編制兩評報告、實施方案，進行社會資本采購時采用可研報告數據，這樣會留下很多后患：設計深度不夠、建造標準不明確、超概、結算爭議大(參見本人的《如何降低PPP項目的竣工結算風險》)、政府實際支出責任大增……

國家發改委放權的情況下，項目的審批權大多交由地方發改委，地方發改委還得聽地方政府領導，項目上不上馬，往往是領導的一句話。這些年很多地方盲目上馬了一些項目，大都是這么來的。有些項目是為了套取上級獎補資金而專門包裝出來的，不具備真實的必要性與可行性。PPP項目投資額大，其中的建設項目大都是重大建設項目，應采取一定的決策機制，比如說各地分別成立一個重大建設項目決策委員會，聘請一些外部專家參加，每年年初對本地擬上馬的項目進行集中梳理、評審、篩選，通過后再組織推進。一些相對復雜的項目，建議初步設計完成后，再編制兩評報告、實施方案。

3. 建設項目管理問題

PPP項目同樣如此，PPP本質還是一個項目管理，項目能否取得成功，參與各方的項目管理水平尤為關鍵。自古以來，我們國家不缺乏優秀的項目，趙州橋、都江堰、長城、故宮、天壇……這些優秀的作品能保留至今，肯定有優秀的項目管理，可惜其中的許多細節，已經不被今人所知。改革開放以來，我國工程建設領域借鑒引進了很多發達國家的優秀做法，推廣魯布革經驗(項目管理)、全面質量管理、QC小組、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面預算管理等，應該說這些對我國項目管理水平均有不同程度的促進作用。技術和管理手段的進步，也促進了項目管理水平的提升，以房建工程質量為例，有幾個質量顯著提升的階段：現澆混凝土代替預制板;商品混凝土代替現場攪拌;裝配式建筑減少了現場施工。信息技術的普及和不斷升級，也大大促進了項目管理水平，目前基于BIM的建設項目管理、施工項目管理、運營維護管理正在推廣。這些是好的一方面，另一方面是我們國家優秀的項目管理經驗未能有效借鑒和普及，還存在大量項目在低水平的重復。比如北京開完奧運會，當時的奧運場館建設管理肯定積累了大量的經驗或教訓，其他地方再建體育場館的時候，應該可以借鑒或避免，可是那些經驗教訓大都藏在參建人員的腦海里，這些人員隨著奧運的結束各奔西東了，其他地方的體育場館建設者又是另一撥人，基本又是從頭來過。

這一輪PPP還存在一個“硬傷”：很多項目建設項目管理水平不高。大家知道，PPP項目公司是項目的建設單位，通常所說的“甲方”，而施工單位是“乙方”，二者的工作內容、對管理人員的技能要求明顯不同;如果整個PPP項目是一個樂隊，施工方項目管理是樂器演奏(如小提琴)，而建設項目管理是樂隊指揮，所有樂器演奏者(報建手續、設計、采購、施工)都要聽指揮的。一般來說政府方對建設項目管理專業的不多;這一輪社會資本多為施工單位，對施工項目管理(乙方)在行，但對建設項目管理(甲方)不在行。

建設項目管理的內容與施工項目管理不同(參考本人《PPP項目建設管理體系與建設期監管之探討》)。很多PPP項目采用EPC的承發包模式，該模式相對復雜，而實際操作往往過于粗放，包括：可研深度不夠即發包;項目業主需求不清晰;設計條件、建造標準、招標文件不明確，合同價款方式漏洞大、后期遺留問題多(參見本人的《PPP+EPC整體采購模式之探討》)。必要時，可以聘請咨詢單位，承擔全面建設項目管理任務，或者作為項目管理顧問。

4. “開發商”的缺失問題

這一輪PPP在推進過程中間發生了偏差,很大原因是缺少真正的產業投資人——PPP項目的“開發商”，類似房地產行業中的萬達、萬科一樣，開發商對項目的整體負責，看好一個項目以后，可以利用企業的信用進行籌措資金，當然也獲得項目的收益。和承包商相比，開發商的優勢在于：策劃能力、設計能力、投融資能力、建設項目管理能力、運營能力;具備上下游生態鏈集群的優勢;承包商想盡快退出，項目上往往用質量一般的設備材料，開發商如果自己持有，一般會用質量好的設備材料。

實行PPP模式比較早的水務、垃圾處理行業，市場化程度比較高、相對成熟，已經初步形成了產業投資人。其他的行業能夠達到這種水平，那么PPP的發展一定會大有前途。要形成這種局面，需要國家、地方政府、社會資本、金融機構、咨詢機構各個項目參與方共同努力，所謂“啐啄同時”——國家可以圍繞培育“開發商”來制定各項政策;承包商做了社會資本以后，必須承擔起“開發商”的責任，做長線而非短線;金融機構可以政策上向真正的產業投資人傾斜。

五、 對PPP未來發展的幾點建議

1. PPP政策的協同

在中央部署防范系統性金融風險的大背景下，各部委針對PPP項目采取了一系列的措施，財政部相繼出臺了系列文件，50號文、87號文、92號文，以項目庫為抓手、牽住項目“融資”這個牛鼻子，倒逼市場回歸PPP的本質，防范政府的風險;國資委出臺了192號文，防范國有企業的風險;一行三會、外匯局關于規范金融機構資產管理業務的指導意見，防范金融機構的風險;發改委叫停了多地地鐵項目，防范大型基礎設施項目盲目上馬。這些都是從各自的職責范圍內，所采取的一些防范系統性金融風險的措施，出發點都是好的，只是落到PPP的操作層面，各種政策文件的疊加，造成了市場的困惑。

一項政策的出臺，往往都是牽一發而動全身，會對整體產生影響。如果政策的制定僅從防范局部風險的角度出發，只考慮自己一畝三分地不出現風險，那就很有可能增加其他領域的風險，從而增加系統性風險，因此，PPP領域的政策制定應該注意協同效應，從全局考慮。

2. PPP時代的財政政策整合

長期以來，國家在各個領域制定了各類獎勵、補貼政策，需要通過各個主管部門獲得，水利、農業、交通、能源……這些政策在各自的領域發揮了引導、扶持作用。涉及基本建設項目，一般是按建安工程費以一定比例進行補貼。PPP時代，這些財政政策應該考慮整合，由補建設調整為補運營，這樣可以避免為套取獎補資金而包裝項目，節約建設投資，減少豆腐渣工程，也有利于培育PPP項目的產業投資人。具體操作方法，需要國家層面組織各相關部委共同來研究。

3. 繼續開展第五批示范項目

在前三批示范項目的基礎上，財政部不久前公布了第四批示范項目，共396個項目，涉及投資額7588億元。之前市場有消息稱，今后不再開展PPP示范項目評選，個人以為還是應該開展，只不過示范項目數量不宜太多，要真是精品，起到真正的示范作用。入選條件建議：不僅注重合規性，而且要看項目的各個層面與環節文件和工程實體的真實質量;參選可以前期提出，入選必須是進入運營期兩年以上的項目。項目運營兩年以上，工程質量、竣工結算、績效考核、付費等各類問題也都暴露出來了，如果還能經得起專家們放大鏡的檢驗，那么當之無愧可以作為示范項目。

4. 加快價格和收費制度改革

PPP項目提供了大量公共產品或者服務，提升了城市的品質,改善了居民生活環境，市民都是受益者。如果所有公共產品全部靠政府付費提供，顯然是不可持續的。應該按照誰受益、誰付費的原則形成一種價格機制，沒有收費的要建立收費制度。這樣才能吸引投資者，也為后期資產證券化打下基礎。當然這種改革影響面會比較大,要注意保護低收入階層,充分考慮他們的承受能力。

5.重視利用“外腦”

PPP項目在推進的各個環節，都要注重利用“外腦”，可以外聘專家、專業咨詢單位，包括可研編制、PPP咨詢、設計咨詢、建設項目管理顧問、造價咨詢、全過程審計、第三方績效考核等。

咨詢機構的工作對PPP項目的成敗十分重要，選擇經驗豐富的咨詢機構可以完善PPP治理機制，少走彎路。咨詢機構可以從幾個方面進行甄選：從事PPP咨詢的時間足夠長;人員穩定;業務規模較大，在全國范圍廣泛開展項目;專業化，而非萬金油。

六、 后記

總之，PPP項目錯綜復雜、涉及面廣，必須運用科學系統的思維，并且注重各個細節，魔鬼在細節里，才有可能做好。任何一項政策，“沒有最好、只有更好”，PPP相對而言還是具有一定的優勢，還是可以作為一個較好的政策工具。希望在各方的齊心協力下，PPP能健康持續發展，為國家的基礎設施建設、縮小地區之間發展的不平衡、為國家的現代化、實現“中國夢”做出貢獻。

編輯： 趙凡