“生態環境問題歸根結底是經濟發展方式問題，推動形成綠色發展方式和生活方式，是發展觀的一場深刻革命，是一個鳳凰涅槃的過程，絕不是輕輕松松唱著‘山歌’就能達到的。”

12月13日，“2018（第十二屆）固廢戰略論壇”開幕，會上，生態環境部環境與經濟政策研究中心主任、黨委書記吳舜澤圍繞論壇“集約循環 突破變局”主題，從環境產業視角詳細分析了近期環境和經濟形勢中的變與不變，他認為，當前，生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，邁過這一高質量發展的非常規關口需要陣痛和定力。

生態環境部環境與經濟政策研究中心主任、黨委書記吳舜澤

以下內容根據嘉賓現場發言整理。

當前，我國長期發展形勢沒有發生根本性變化，不過受去產能、金融脫實向虛、金融去杠桿（政府債務問題）、降成本、企業稅負、社保、國際經濟形勢等眾多因素的影響，中短期經濟形勢波動復雜敏感。

吳舜澤表示，這些因素同時疊加作用在環境產業上，分析時需要區分共性問題和個性問題、短期問題和長期問題，其中，需要特別注意三點：一是政策對實體經濟的疊加作用，這其中有共振，也有放大，每個政策作用到不同主體時會產生不同的效果。第二，政策不確定性在增強；第三，總體反映在對未來的信心預期上，需要提振信心。

會上，吳舜澤從六個方面詳細分析了近期的環境與經濟形勢。

一、2018年金融問題跟2015年金融政策的影響密不可分

吳舜澤表示，討論錢（金融），不能只看2018年發生什么，要看2015年前后金融業發生了什么，從2015年再看2018年。

2015年是中國金融歷史上重要的一年，P2P、股權質押、公司債及海外融資等創新政策的出臺，金融業膨脹，金融體系復雜化，帶來高利率、脫實向虛等問題。

吳舜澤認為，2018年的金融問題跟前期金融政策的影響密不可分，主要包括以下幾個因素：

一是P2P發展迅速，余額最高達到1.5萬億。但風險較高、監管偏弱、信息相對不透明，部分P2P更是因存在嚴重的管理不合規導致平臺倒閉。二是股權質押融資活躍，凈增加1.5萬億，股市下行時，抵押品價格會降低，有可能被強制平倉并拋售股票，造成股市和信心出現問題，形成惡性循環。三是2014年底，公司債存量7000億人民幣，2018年春季膨脹至5.5萬億。此外，中資企業在海外美元債務存量2400億美金，到2018年三季度擴張到4500億美金。

這樣的背景下，必須進行去杠桿和金融強監管。吳舜澤表示，2018年以來去杠桿政策取得了明顯成效，但融資渠道影響大，實體經濟融資條件急劇惡化。

“缺錢是普遍現象，這是當前企業的共性問題，不是環境產業的特征問題。” 

近來，個別上市公司的問題被放大并影響了資本市場對環保行業的信心，實際上，環境產業中出現問題的大部分是上市企業，這些上市公司存在兩點共性，一是都是2014年以來金融加杠桿和PPP政策背景下負債率高的環保企業，二是受政府等支付影響較大的企業。 “個別企業過于激進、短債長投、資金錯配，違背了基本經濟規律。”

環境產業發展出現的問題不能怪強監管，當前是對過去某些錯誤的糾偏，是正確的方向，吳舜澤建議，環境企業應該保持持續平穩發展，“內修外秀”。

二、政策作用的影響呈現區域和行業分化的特點

今年，“國資系”大手筆買進民營上市企業股份的現象，在環保領域尤為突出。根據中國固廢網不完全統計，截至今年11月，有11起國資意向或已經入股民營上市環保企業的案例發生。業內不少聲音認為“國進民退”現象越演越烈。對此，吳舜澤并不認同。

吳舜澤表示，所謂的“國進民退”，其實去杠桿、去產能等政策對大型與小型企業、國有企業與民營企業呈現出明顯不同的分化影響。大型企業、國有企業享受了“產能收縮+需求韌性”利好下的量價齊升，但部分民營企業、小型企業出現了負向效果，因此，出現“冰火兩重天”。

同時，吳舜澤認為，去杠桿、去產能等政策還帶來了西部速度領先優勢的逐漸弱化,南北之間的差異擴大，“南快北慢”的情況在今年上半年非常突出。他預判，未來東部地區和部分中部城市可能在新一輪高質量發展中搶得先機，固化新優勢。“只要突破瓶頸，跨過非常規的關口，一定會取得未來不可逾越的先機，獲得比過去更快的增長速度。

在當前的政策環境下，為什么有的企業生活得很好，有的企業生存堪憂，有的地區發展好，有的地區發展差？在吳舜澤看來，這是行業和企業本身的問題所決定的。

1.環境保護對不同領域和不同行業會造成不同的短期影響

越是需要進行轉型升級的行業越歡迎環保嚴管，越是較早進行環保整治的行業越不受經濟社會形勢影響。比如玻璃、陶瓷、水泥等行業早期經歷過環保政策淬煉，在目前環保督察執法下基本沒有受影響，這些行業體會到環保是行業發展的能力建設。

水泥行業嚴重產能過剩，環保嚴要求契合行業態勢。錯峰生產和環保限產政策的執行使得庫存降低，價格惡性競爭得到遏制，行業效益較大改善，有的上市公司毛利達到40%多。再比如，在鋼鐵行業，督察執法減少了低水平或者無效供給，為環境表現良好的企業騰出了空間，促進了鋼鐵行業內一些技術的提升。

另外，仔細分析會發現，經濟下行期和上升期抓環保政策的實施角度和方式不一樣，所產生的影響也不盡相同。

2.環境管理對不同規模企業存在不同的長短期作用

短期來看，總體分析，企業個體產量與收入下滑、價格上漲，存在短暫、有限的陣痛期，大企業約為4個月、小企業約為5個月。長期來看，全國總體分析， 20個月以內環保趨嚴后影響變為積極正面。

環境管理對“規上”大企業的短期抑制作用顯著弱于小企業，對大企業的長期促進作用顯著強于小企業。以脈沖響應的變動趨勢看，第一期環保加嚴政策對大中型企業的主營業務收入的負向沖擊僅為-0.05，基本需累積至第4期才能彌補第1期造成的負面影響。但對小型企業的主營業務收入負向沖擊達-0.075，累積至第5期才能彌補第1期造成的負面影響。

三、進口廢物政策影響分析

當前，禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革已步入深水區，面臨的形勢更加復雜，改革的難度和壓力持續加大，如期完成改革目標任務更加艱巨。

吳舜澤認為，禁止進口廢紙存在諸多優勢，能有效避免進口廢紙夾雜物入境帶來的環境風險（0.83%-6.78%，19-34萬噸夾雜物）；有效降低進口廢紙及其夾雜物處理處置的環境風險（廢水，泥渣）；增強國內廢紙處理處置能力，降低國內廢紙處理處置帶來的環境風險（1/3外廢）等。

目前來看，禁止“洋垃圾”對經濟產生的短期不利影響將在市場調節下逐漸減小，長期來看會促進要素流動，推動經濟高質量發展。近期頒布的禁止廢鋼鐵進口等政策影響較小，且很快被市場機制消化，同時將有利于化解我國鋼鐵行業過剩產能。

四、為什么會形成環保影響經濟的錯誤輿論

為什么經常會出現環保影響經濟的錯誤輿論？

吳舜澤認為存在五方面原因：一是經濟下行要找“背鍋俠”；二是利益相關者的反彈或綁架輿論；三是對依法常態化監管不適應，把過去的“寬、松、軟”當做正當的；四是一些地方和行業簡單粗暴、擴大化；五是金融行業炒預期。

吳舜澤認為，環保不是造成經濟波動的主要因素。但環保政策效應疊加在宏觀經濟政策和資源等政策的分化影響之上，無形之中放大了小型企業、民營企業對環境保護負面評價，這是造成環保政策經常“背鍋”的原因。當然，加強環境監管對經濟肯定有影響，但影響是局部的、個體的、短期的，是政策調控的方向。

目前來看，政策會造成哪些短期的、局部的影響？

一是越是粗放的發展，越是違法嚴重的企業，在依法常態化監管下，受的影響就大。反之亦然。

二是政策不可能不對黑色增長的企業、偷排漏排的企業經濟效益造成影響。過去那種企業偷排賺取利益、生態環境受災、百姓受害、政府買單修復環境的惡性循環，不是真正的發展。

如果及早進行產業政策轉型升級，環境保護將成為巨大的推動力量，這在全國是主流的，也是長期的。

另外，從發達國家的發展經驗來看，環境政策對經濟發展的抑制影響有限。比如日本通商產業省、國際經濟合作與發展組織（OECD）1977年權威研究分析結論表明，進行公害防治與不進行公害防治相較，對GDP的影響只占上世紀70年代的1%以下，將消費者物價指數從年均8.3%的物價上升率提高到了8.4%，對宏觀經濟總量影響實際上可以忽略。另外，美國政府1970年代增強對環境的監管對于經濟增長速度放慢的影響也僅占8%到16%。

五、一刀切：環境與經濟雙輸的形式主義、官僚主義

環保“一刀切”,指的是一些監管部門在處理環境問題時,不問青紅皂白,不管違法與否,“先停再說”的做法。吳舜澤認為，環保“一刀切”是環境與經濟雙輸的形式主義、官僚主義。

會上，吳舜澤總結了五點造成地方政府采取“一刀切”的原因，主要包括：地方政府平時不作為、管理沒到位，為了迎接檢查，突擊關了一些企業，企圖掩蓋問題，是亂作為；地方對于標準、政策等了解有限，基層管理人員水平有待提高，為了所謂公平就全部關掉，不考慮環境績效導向；地方工作力量配置和目前任務要求之間存在較大的差距，事太多、工作節奏太快，有時候也缺乏精準施策的能力和水平；以停代治、先停再說、一律關停，主要是考慮自己烏紗帽因素較多，強調政治正確、決心大、調門高。這種情況是不少地方領導實施一刀切決策的主要驅動力。

同時，吳舜澤還表示，一些地方搭環保便車解決其他問題的現象也時有發生，容易在政策執行過程中出現執法擴大化和“一刀切”現象。“一刀切”不是環保領域的專有名詞，實際上是放大到不分類指導、不差別化管理、不精準施策的所有行為的總稱，也被概念化、泛化。

吳舜澤認為，“環保‘一刀切’，強制而又簡單粗暴，這不是政策導向，也不是需要的目標，這是環境與經濟雙輸的形式主義、官僚主義，不但沒有解決問題，還切掉了污染防治攻堅戰的良好形象。”

六、環保政策、投資與產業發展

有人講環保投資在降低，環保拿什么拉動產業發展？吳舜澤認為，環保投資和環保政策高度關聯，也是環境產業發展的指向標。 

中國的環保投資周期一般為1.5年左右，且一直以來存在波動，特別是在政府換屆或者收官之年，投資比較大，總體在波動中上升。2013年以后，工業廢氣處理投資特別大，因為“氣十條”以工業企業的脫硫脫硝為主。2016年開始，工業固廢投資明顯上升，這與政策發布周期幾乎一致。近年來，一系列固廢政策的頒布，對產業拉動的情況非常好。

從地域來看，總體而言在波動中前行，各省市差距較大。從上圖可以看出，山東工業廢氣治理投資較大，湖北等地的固廢處理投資比較大，江蘇則在水處理上的投入特別多。各個省市投資額不同，但整體來看，十幾個省的投資占據中國投資的大半壁江山。

吳舜澤表示，環境產業發展如果光靠政策驅動也不行，需要苦練內功，通過企業發展創造價值，創造需求，給行業發展指明方向。

吳舜澤強調，環保的常態化監管是常態，需要進行下去。當前，必須認識到經濟邁過非常規關口需要的陣痛和定力。

生態環境問題歸根結底是經濟發展方式問題，推動形成綠色發展方式和生活方式，是發展觀的一場深刻革命，是一個鳳凰涅槃的過程，絕不是唱著“山歌”就能達到的。這個時期一定會有不同的聲音，一定會有雜音，一定會有錯誤的輿論，所以一定要在這個過程中找到哪些是本質，哪些是主流，哪些是短期的，哪些是長期的。

當前，綠水青山到金山銀山的轉換通道沒有打通，但環保是促進中國經濟換擋升級非常重要的動力，也是高質量發展的有效抓手，是發展本身的目標。調研中發現，環境保護可以為城市發展省錢。同時，環保也沒有增加社會總成本，而是減少社會總成本。因為環境治理的成本始終存在，只是在國民經濟的門類和不同類別之間轉移，這是結構調整的問題。

吳舜澤認為，只要是依法常態化監管，只要是公平公正的，只要是提前有序發布環境要求（減少不確定性），就會產生傳導效應，避免劣幣驅逐良幣，避免破窗效應，這實際上是對加強技術進步和內部管理的高質量發展企業最大的支持。

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編輯： 趙凡