5 設立國有自然資源資產管理機構開展自然資源資產管理的建議

　　5.1? 基本構想及其取舍

關于國有自然資源資產管理機構的設置，目前有三個基本構想：

　　第一個方案是，剝離自然資源部的自然資源資產管理職責，在國家、省、市三級政府分別成立獨立的自然資源資產管理委員會 ( 部 )、廳、局，代表國家行使對自然資源資產的國家所有權，自然資源部僅負責對自然資源的開發、利用、保護等方面的監管權。

　　第二個方案是，成立由自然資源部管理的副部級國家自然資源資產管理局，各省和市級政府參照辦理。

　　第三個方案是將第一個方案中的自然資源資產管理委員會改為自然資源資產管理公司，對國有自然資源資產公司化管理，如在國家層面建立中國自然資源資產管理總公司，在省、市層面分級建立省、市自然資源資產管理公司，代表國家行使水自然資源資產的所有權、管理權、經營權、受益權等權利。但是考慮到現代化的公司實行自負盈虧，如果經營不善則可能破產，就會對國家的生態安全造成巨大的影響，引發社會動蕩。當然，如果通過法律的明確規定，限制中國自然資源資產管理總公司及省市級自然資源資產管理總公司的經營權限，保證其能夠確保國有自然資源資產的保值和增值，也可以采取公司化管理的模式。

　　本文認為，上述三種方案中，從長遠來看，第二種方案比較科學；但由于 2018  年已經完成了大部制改革，不宜大改，因此目前比較穩妥的方法還是第一種，即設立專門的管理機構開展公益性的資產管理。但是這種管理權限受限，如國有自然資源特許經營權和收益權，包括人工林的收益權和經營權，可以依據 2018 年 11 月 18日《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》規定的“進一步完善自然資源資產有償使用制度，構建統一的自然資源資產交易平臺”，進行抵押甚至交易，但是不能抵押和交易危害國家經濟和環境安全的國有自然資源資產，如生態保護紅線等。對于國有自然資源資產，可以按照公平、公開、公正的原則，對區域和流域自然資源資產的開發、利用、運維等權限實現開放式的特許許可或者公開招投標，即不論是國有的公司，還是民營公司，都可以參與，體現了市場自由的原則，實現資產保值和增值收益的最大化。

　　自然資源資產的管理，必須接受自然資源監管部門和生態環境保護部門、水利部門等的專業行政監管，必須符合有關監管部門發布的規劃、標準和法律法規施加的公法要求。

5.2? 國家層面的設計

在國家層面，國務院設立國家自然資源資產管理委員會（部、局），代表國家對全國的自然資源資產行使所有權，負責自然資源資產的保值和增值的管理。該委員會對全國各省級行政區域自然資源資產管理機構行使管理權。在行使所有權方面，接受自然資源部有關自然資源保護的行政監管，接受生態環境部關于生態破壞和環境污染防治的行政監管。至于國家自然資源資產管理委員會（部、局）內部的部門，可以設立各省自然資源資產管理部門和流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產、自然保護區與國家公園、生態修復與環境整治、綜合資產等資產管理部門。這些部門的設置按照山水林田湖草的要素配置，如流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產、自然保護區與國家公園等，也按照職責來配置，如設置生態修復與環境整治、綜合資產核算等部門。

　　在流域的自然資源產權管理方面，對長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域，組建全國七大流域的自然資源資產管理機構，其名稱可以參照現有的國有資產管理委員會，取名為委員會。這些流域的自然資源資產管理委員會按照國家的職責規定，對流域一定范圍內的自然資源行使所有權。國家自然資源資產管理委員會（部、局）行使對這些機構的管理權。流域自然資源資產管理機構在行使所有權方面，接受自然資源部有關自然資源保護的指導和行政監管，接受生態環境部關于生態破壞和環境污染防治的指導和行政監管。建議作為改革試點，國家修改憲法有關自然資源所有權行使機構的規定，修改《水法》《水污染防治法》等法律。其中，在長江流域設立長江流域自然資源資產管理委員會，委員會作為自然資源資產國家所有的代表人，也是共抓長江大保護的執行主體，對長江流域一定范圍，代表國家對水資源、水環境、水生態、水頭、水面、水工程行使許可、發包、收費、處分等公益性的所有權能。鑒于中國三峽公司有著自己的職責，負責開發水電等的開發經營，是市場主體，不能違背競爭法律，因此不宜由國家授予其有悖于市場競爭的公益性職責。學者們普遍認為，中國三峽公司既不適宜牽頭組建長江流域自然資源資產管理機構，也不適宜牽頭開展長江流域的大保護工作。牽頭開展長江經濟帶大保護的工作還是需要一個公益性的機構，如代表國家對長江流域的國有自然資源資產行使所有權的機構，來統一組織開展。在流域的自然資源資產管理機構內部，設立水資源資產、水環境資產、水生態資產、水頭資產、水面資產、水工程資產、森林資產、濕地資產、河濱資產、綜合資產等部門，在一體化管理思維的指導下，分別對山水林田湖草行使綜合的自然資源資產所有權的權限。

　　在跨省級區域的自然資源產權管理方面，對一些自然保護區、國家公園管理機構進行改革，設立專門的自然資源資產管理機構和專門的綜合監管機構，實現機構的分置。國家自然資源資產管理委員會（部、局）行使對這些專門的自然資源資產管理機構的管理權。專門自然資源資產管理機構在行使所有權方面，接受自然資源部有關自然資源保護的指導和行政監管，接受生態環境部有關生態破壞和環境污染防治的指導和行政監管。

5.3? 省級層面的機構設計

各省級人民政府對照國家的設置，設立省級自然資源資產管理委員會（廳、局），該機構接受國家自然資源資產管理機構的業務領導，代表國家負責全省自然資源資產行使所有權，負責自然資源資產的保值、增值和優化。至于內部的部門，可以設立各市自然資源資產管理部門和流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產、自然保護區與國家公園、綜合資產等資產管理部門。

　　在省域內跨地市流域的自然資源產權管理方面，組建流域自然資源資產管理機構，按照國家的職責規定，對流域一定范圍內的自然資源行使所有權。省級自然資源資產管理委員會（廳、局）行使對這些機構的管理權。省域內流域自然資源資產管理機構在行使所有權方面，如果有外部的影響，如環境影響、自然資源總量減少的風險，要接受省級自然資源監管機構有關自然資源保護的指導和行政監管，接受省級生態環境監管機構有關生態破壞和環境污染防治的專業指導和專業行政監管。具體的部門設置，可以參照前述的七大流域自然資源資產管理機構內部部門的設置。

　　在跨地市級區域的自然資源產權管理方面，對一些自然保護區、國家公園等設立專門的自然資源資產管理委員會。省級自然資源資產管理機構會行使對這些機構的管理權。專門的自然資源資產管理機構在行使所有權方面，接受省級自然資源監管機構有關自然資源保護的指導和行政監管，接受省級生態環境機構關于生態破壞和環境污染防治的專業指導和專業行政監管。

　　按照上述設計，以湖北省為例，在湖北省自然資源資產委員會（廳、局）之下，除了在全省各市設立市級自然資源資產管理委員會（局）外，可以設立漢江流域自然資源資產管理委員會，負責全省國有流城自然資源的保值和增值。

5.4? 市級層面的機構設計

各設區的市級人民政府應當設立市級自然資源資產管理機構，該機構接受省級自然資源資產管理機構的業務領導，代表國家負責全市自然資源資產行使所有權，負責自然資源資產的保值和增值。

　　該機構的管轄設計，參考省級自然資源資產管理機構的設計地市級自然資源資產管理。為了維護國家資產安全和環境安全，在縣級層面，不宜設立屬地的國有自然資源資產。在各縣級行政區域，可以由市級自然資源資產管理委員會（局）設置派出機構。這種往下只到市一級的國有自然資源資產管理體制設計，也與國家生態環境損害賠償往下只到市一級人民政府的體制基本相適應。

5.5? 縱向體制的內部監督

國家和地方自然資源資產管理機構代表國家行使所有權，但是如果監管失當，也會出現一些資產風險和生態安全風險，如一旦出現資源環境的無序開發和破壞式利用，將產生不可逆后果，因此必須加強上級對下級的監督。為此，需要建立自然資源資產審計制度，建立上級對下級的巡視制度。

　　各級地方人民政府因為對自然資源和生態環境的監管失當，也會出現自然資源資產的減值問題，為此，必須堅持現有的黨政領導干部自然資源資產離任審計制度。這種由專門的自然資源資產管理機構出具的自然資源資產負載表和領導干部離任審計報告，具有專業性和權威性，可以避免現在的自然資源資產負債表編制口徑不統一的問題。

　　有一種觀點認為，國有自然資源資產的管理宜實行垂直管理制度。這種觀點有一定的道理，但是如果剝奪了省市級人民政府在自然資源資產管理方面的職責，會導致兩個方面的后果，一是地方的工作積極性就不足，二是生態環境保護依賴于自然資源資產的保護，一旦垂直管理，國家的生態環境保護工作就可能缺乏基層的充分支持，也難以實現生態環境保護的黨政同責。

5.6? 橫向體制的外部協調

　　在組建統一行使自然資源資產管理權限的國家和省市機構時，自然資源部和省市自然資源監管機構有關所有權行使的職責如能夠獨立剝離的，應當予以剝離，合并到新的機構之中；如果不能獨立剝離的，則可按照“一崗雙責”的要求予以保留，分工負責。如果保留，保留所有權的部門在行使自然資源資產的所有權時，必須接受統一行使自然資源資產管理權限的機構的監督。為此，必須設立相關的監管制度。

　　在國家和省市自然資源資產管理機構行使自然資源資產管理權限時，應當遵守《環境保護法》《水法》《水土保持法》《農業法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》《航道法》《漁業法》等專業行政法律法規的要求，接受各專業部門的專業監管。當然，一旦實現自然資源資產管理，對這些法律必須做出調適性的修改，對行政許可和行政監管的制度設計作出相應的調整。

　　5.7? 典型案例分析與改革建議

　　密云水庫跨越北京市和河北省。河北省內的地域主要涉及張家口市和承德市，北京市主要涉及密云區。因為首都安全運行的極端重要性，因此密云水庫的水被稱為政治水，其保護應當予以足夠的重視。流至密云水庫的水，來源于幾個相對獨立的小流域，而不是一個流域，因此如果針對此區域設立一個國家級的自然資源資產管理機構和對應的國家級自然資源、生態環境保護等監管機構，開展跨省域的生態環境保護，似乎不太可能。最好的辦法是，北京和河北省可以成立專門的自然資源資產管理機構，各管自己行政區域的一塊，然后開展水量、水質的跨界評價和考核，在此基礎上開展跨省份的一攬子綜合生態補償措施。

　　無論是北京市還是河北省，對密云水庫的上游地區和密云水庫區域，目前的保護措施仍然偏重于區域的行政管理。雖然目前北京市采取了一定的綜合監管措施，如密云區整合了環保、水利、國土資源等部門的執法監管力量，成立了密云水庫綜合保水大隊，開展綜合監管執法，這個體制改革的措施很新穎，管理措施的綜合性契合了生態環境保護的系統性，有利于山水林田湖草的綜合和系統管理，得到社會各界好評，但是這一體制僅限于密云水庫周邊一定的區域，沒有覆蓋北京市地域內密云水庫的全流域范圍，有必要予以拓展。河北承德和張家口市因為屬于上游區域，一直覺得北京市的生態補償資金過少，沒有積極性在密云水庫上游地區開展生態環境保護體制改革，特別是強化監管力量，加強監管力度。目前河北省域內密云水庫的上游地區沒有采取國有自然資源資產的綜合管理和類似于密云的綜合保水執法措施。另外，河北和北京在密云水庫的上游地區開展國有自然資源資產管理，也可以促進密云水庫全流域實現國有山水林田湖草的綜合和系統管理，有利于破解目前的管理體制條塊化和管理措施專門化的不系統、不銜接問題，提升該區域國有自然資源綜合保護的績效，確保密云水庫的水量和水質保護符合黨中央和國務院的要求。

　　在北京市域內，參考目前的密云水庫保水大隊的體制改革，可以考慮設立一個本市的密云水庫國有自然資源資產管理局，相對應地，設立本市的包括自然資源執法、生態環境執法、農業執法、水利執法等職責在內的綜合監測和執法監察機構，管轄的地域范圍與國有自然資源資產管理機構的管理地域一致。北京市密云水庫國有自然資源資產管理局負責對北京市地域內密云水水庫及周邊一定地域的自然資源資產管理，北京市政府可以對該區域的自然資源資產實行負面清單管理和評價考核管理。負面清單管理是指明確規定哪些開發利用行為是禁止的，哪些開發利用行為是限制的，如在國有林地施用化肥就是禁止的事項。評價考核管理是指北京市政府對該機構的工作實行以政治保水為目的的水質、水量和生態保護年度評價和年度考核，確保國有自然資源資產的結構得到優化，資產總額實現保值增值。對于該區域的集體所有的土地，對于保護密云水庫的水質也至關重要，因此除了開展垃圾分類收集處理和農村農業水污染防治設施建設外，還應當針對農村和農業建立產業負面清單管理，淘汰落后的污染性產業，限制和禁止污染性產業的進入，限制種植結構，限制和禁止農藥和化肥的施用。由于該措施限制了農民的產業經營權和農村集體自然資源資產的經營權，因此必須予以補償。這個補償可以由北京市密云水庫自然資源資產管理局采用租賃、補償方式，對于農民的機會成本損失和生態環境保護投入予以充分補償。如果可能，北京市密云水庫自然資源資產管理局可以按照一定的價格租用一定區域的集體土地，開展生態建設，確保密云水庫的水質符合要求。北京市密云水庫綜合監測和執法監察機構負責執行本區域水資源、水生態、水環境、水安全、農業產業、農村環境整治等方面的規劃和要求，開展綜合監測和綜合執法監察，開展必要的許可，打擊違法行為。

　　在河北省域內，可以參考上述針對北京市域內的機構改革建議和生態保護措施建議，開展相關的機構改革和執法監察工作。但是，這一工作增加了本地區的財政負擔，需要得到北京市的技術指導和財政扶持，如河北省內的生態環境監測力量的加強和監測設施的建設，需要得到北京市的財政支持。這些支持措施，也可以納入一攬子的綜合生態補償機制，予以統籌解決。

　　北京市與河北省的管理體制和監管方式目前有必要予以對接。目前河北省內針對密云水庫上游地區的生態環境監管體制和措施與國家的一般管理體制和措施基本一致。而北京市作為直轄市，其管理體制與省的管理體制有一定的區別，因此，在調研中發現，由于發展水平的差異和行政區域的管理思路不一致，兩個省級行政區域在生態環境保護的管理體制、管理方法還是有很大的區別。因此，如果國家啟動國有自然資源資產管理體制改革，就有必要以此為契機，加強兩個省份的國有自然資源資產管理體制和綜合監管體制的對接，確保密云水庫各流域的水量、水質保護的績效最大化。

　　關于北京市對河北省的生態補償，雖然目前的補償措施突出了生態補償的工作重點，抓住了關鍵領域，但是整體的補償績效還是有提高的余地。如果河北省和北京市均采取國有和集體自然資源資產的所有權管理模式，那么，就在各自的行政區域內都實現了山水林田湖草的綜合性系統管理。基于此，有必要廢除現在北京市對河北省采取的分類別的生態補償措施。實行北京市對河北省的一攬子綜合生態補償措施，生態補償的條件和標準，如水量、水質的等級考核等，在生態環境部等部門的協調下，由雙方協商確定。補償要體現獎勵與懲罰并舉的原則，對于水量和水質保證工作達到一定標準，予以一定標準的獎勵；工作成績提升的，獎勵標準也可以進一步提高。對于工作業績不佳，水量和水質不符合國家或者雙方約定的要求的，既要減少生態補償的資金總額，也要開展相關的責任追究工作。河北省接受一攬子綜合性生態補償措施后，再根據自己的管轄權限，對有關區域、有關行業、有關個體予以針對性的補償。為了保證生態補償的充分性和針對性，河北省應當針對密云水庫上游地區建立國家和集體自然資源資產清單，摸清家底，在北京市的幫助下，建立資產管理平臺。河北省張家口和承德市密云水庫上游區域內自然資源資產管理機構得到北京市的補償后，再根據資產清單，開展相應地資金發放工作。

　　6 實施國有自然資源資產管理制度的配套政策和法治建議

　　6.1? 界定國有自然資源資產的范圍

　　按照憲法第 9 條的規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。按照該條的規定，礦藏和水流只能屬于國家所有，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂可以由國家所有，也可以由集體所有。那么，對于國家所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，國家應當享有所有權。對于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，也可以由國家予以介入，作出法律規定，實現集體所有自然資源的資產管理。但是，對于空氣，因為其是流動的，和河流相比，更加難以控制并為國家所獨享，因此各國憲法并未規定其所有權。在國際法上，大氣的法律屬性為“人類共同關切之事項”，它僅供各國無害化利用。因此國家對于大氣行使國家所有權是不現實的。但是大氣的利用，如排放污染物，會占用大氣環境容量，危及公共利益，因此，國家必須基于保護公共利益的需要，對大氣污染物的排放進行管控。管控的措施，包括環境影響評價、“三同時”、排污許可、現場檢查等。至于向大氣污染物排放行為征收環境保護稅，針對的是一定區域的環境容量這個公共的資產。按照法律規定，這個公共的資產不屬于國家所有，從理論上看應當屬于全社會所共有。國家針對占用全社會資源的行為，可以征稅，稅收再用于公共事業。基于此，大氣環境容量的自然資源資產管理，無論是理論基礎還是管理模式，與國有自然資源資產管理是不同的。

　　目前，很多自然資源資產的劃分很細，這對于建立資產臺賬很有必要，但是對于山水林田湖草的綜合管理未必有利。建議 2018 年底，自然資源部全面啟動自然資源確權登記工作時，對于一個區域和流域的山水林田湖草，加強自然資源資產的整合，根據區域的特點、生態的總體特征和自然資源的特色形成大類別的資產，有利于形成一攬子的管理和監督體制。

　　自然資源資產的確權登記，是對自然資源產權的法律確認。自然資源資產確權登記的對象，如水流、森林、草原、耕地等，應當具有以下兩個方面的特點：一是自然資源資產確權登記工作中的自然資源是一個空間的立體概念，具有動態性。以河流為例，水量和水質一直是變化的，水道也可能因為自然原因改道，難以確定；以森林和草原為例，其中的野生動物是移動的，植物蓄積量也是變化的，難以確定。所以與傳統物權的客體“物”的特定性、確定性不同。基于此，要確權登記自然資源，必須對現有的物權理論進行創新，設置新的物權類型，如生態空間經營權、生態空間租賃權、生態空間經營權的抵押權、生態空間和自然資源收益權、某些類型自然資源的交易權，將生態空間權利予以法定化。二是從制度構建初心來看，自然資源資產確權登記工作中的自然資源應當是具有生態功能的自然資源，目的是促進山水林田湖草的一體化保護。對于位置與數量固定的建設土地和礦藏，因為不具有生態功能，建議不納入自然資源資產登記確權工作，繼續依靠以前的不動產登記方式來實現產權確認。自然資源資產登記確權工作應當首先界定其空間，同時，也要對其中的具體自然資源，如動植物、森林蓄積量等，進行描述，體現這個生態空間的相對確定性。

　　關于自然資源資產的確權登記和現有的不動產登記的關系，現在是依托不動產登記來開展自然資源確權登記。一些學者提出，一些土地具有生態功能，如農用地、國家公園用地，也屬于自然資源，也就是說，土地只是自然資源的一個方面，依托土地確權登記來搞自然資源確權登記，會不妥。客觀地說，水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等體現生態空間概念的自然資源，是依托于固定的土地存在甚至變化的，因此從可操作性的角度看，依托土地這個不動產登記的手段來開展自然資源確權登記，是可行的。

　　6.2? 界定所有權和監管權的角色和權限

　　如何區分和協調所有權和監管權，既簡政放權，又促進生態環境的保護和自然資源資產的增值，促進經濟、就業，是一個值得深入思考的問題。如前所述，所有者承擔的是對國有自然資源資產的占有、使用、收益和處分權，處分的方式如特許經營許可、承發包經營等。監管權是專業監管部門基于國家利益和社會公共利益進行的行政干預，如自然資源部基于生態紅線保護的公法要求，對國家自然資源資產管理部門代表國家行使所有權所進行的生態保護進行監督；生態環境部就環境污染防治的公法要求，對國家自然資源資產管理部門代表國家行使所有權的行為開展環境污染防治工作進行監督。在生態環境保護方面，專業監管部門的監督包括環境影響評價文書的審批，排污許可證的許可，企業有序排污，生態保護紅線維護，采砂許可與控制，規劃控制，水環境質量目標管控，排污口的設置，排污總量核算，非法排污的查處，環境污染應急等。對于國家公園、自然保護區、風景名勝區，可以把目前的經營、監管機構改成國家自然資源資產管理機構，同時設立綜合性的監管機構。

　　以利用長江流域自然資源資產為例，如在長江流域取水、建水電站、建壩、排污、挖沙、建碼頭，利用長江流域水資源、水環境、水生態、水頭資源、水面資源，國有自然資源資產管理機構代表國家所有權人行使同意權。利用者基于這種同意，按照一定的收費標準，還得針對自己利用自然資源資產的行為，支付有償使用費。建議修改《環境保護法》等生態環境與自然資源保護法律法規，向流域排污的企業事業單位在設置排污口時，在流域生態環境保護監管部門申請屬于排污許可的行政許可前，要事先經過流域國有自然資源資產管理機構基于流域所有權的同意。對于自然資源資產所有權如不加限制可能走偏的，專業監管權有必要介入，糾正方向；對于自然資源資產所有權有可能濫用的，專業監管權有必要介入，劃定邊框；對于自然資源資產所有權不能有所作為的領域，專業監管權必須到位；對于既需要自然資源資產所有權行使者同意，也需要監管權到位的，必須兩者發揮作用。如國有自然資源資產的管理要接受自然資源監管部門、生態環境部門的統一規劃和空間用途管制；自然資源資產的使用權進入市場流轉的，需要到監管部門辦理使用權登記和變更登記，還要接受工商、稅務、證監會等部門的統一管理。只有這樣區分與協調，合理限制所有權，合理設置監管權，既有利于保護國家利益和社會公共利益，也有利于自然資源資產在預防優先、綠色發展的軌道上得到保值和增值。

　　這種產權管理和行政監管分開的體制，可以進一步促使生態環境保護行政監管機構瘦身。如建立該體制，可以在長江流域統一開展自然生態空間統一確權登記制度，統一制作統一的自然生態空間登記表卡簿冊及證書，建立統一的自然生態空間登記信息管理基礎平臺，對長江流域縣（市、區）開展水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂（濕地）等自然生態空間統一確權登記，方便社會依法查詢。目前確權登記工作正在初步試點的基礎上擴大試點，2023 年底前，自然資源部完成對國家公園、自然保護區、各類自然公園等自然保護地和大江大河大湖、重要濕地、國有重點林區、重要草原草甸等自然資源的統一確權登記。在明晰產權的基礎上，建立針對自然資源資產的環境權利和義務制度，確保山水林田湖草在一個主體的一體化產權管理中得到長久的保護。指得注意的是，國家所有與集體所有的自然資源資產權利，在法律上應當是平等的。

　　6.3? 改革目前的生態補償、排污權有償使用、排污權交易、資源有償利用等制度，與自然資源資產管理的模式相匹配

　　目前，盡管國家出臺了生態補償的改革文件，希望其能夠調節跨地區的環境與發展關系，但是成功的流域生態補償案例目前僅見于行政區劃關系簡單的小流域或者大流域的支流，對于跨境相當多省份的長江、黃河等大流域，各省份之間的環境污染和生態破壞關系復雜，各省份向國家繳納稅收和享受財政轉移支付的關系也很復雜，想通過生態補償這個技術性手段平衡上游、中游、下游和對岸省份的環境與發展關系，實則是勉為其難。所以，生態補償雖然在局部，如新安江流域、赤水河流域等試點取得了成功，但是在幾大流域的主干流域，因為關系復雜，基本上尚未啟動。尚未啟動的原因主要是：

　　其一，由于缺乏專門的機構和核算、考核評價方法，國家對于流域的資產利益目前缺乏整體的核算，各行政區域為了保證本行政區域自然資源資產利用價值的最大化，忽視流域的整體價值保護。

　　其二，讓下游支付費用，錢再多，上游的貢獻主體太多，都覺得自己付出，總覺得下游支付的補償費少，因此出現上游不愿意少要、下游不愿意多給的尷尬局面。主要的原因是生態環境容量是一個公共產品，下游認為上游保護環境是應當的，是法律義務，上游超出法律義務保護流域的水質，真正付出了多少保護費用，犧牲了多少機會成本，科學地核算很難。另外，上游從下游得到的錢，和上游發展工業獲得的經濟效益與解決就業等產生的社會效益相比，后者大，所以上游還是傾向于利用流域的生態環境容量發展工業。以密云水庫的生態補償為例，目前，在生態環境部的協調下，北京市已提出基于河流水質和水量考核為基礎的一攬子綜合生態補償方案，北京市認為補償數目已經很大了，但是水庫的上游河北省還是認為以前的分類別補償數目更大，對于一攬子補償方案還是不愿意接受。河北省提出，北京市補償的數額太少，不足以填補河北省承德、張家口等地區犧牲的經濟發展機會成本。

　　如果按流域實現國有自然資源資產管理，那么這一尷尬的境況可能發生改變。以長江流域為例，在國家自然資源資產管理委員會（部、局）之下成立長江流域自然資源資產管理委員會，統一行使長江流域一定范圍內自然資產的國家所有權。那么上中下游之間的生態補償就可以在機構內部進行操作。對于在長江流域取水、利用水面開發旅游、利用水頭發電、向流域排放水污染物等獲得行政許可和所有權行使者同意的行為，必須依照國家規定的標準向長江流域自然資源資產管理委員會繳納國有自然資源資產使用費。如上游保護生態環境措施有力，該委員會可以代表國家對于享受良好水質這個優質自然資源資產的下游地區和企業，針對其取水、利用水面開發旅游、利用水頭發電等行為，征收更高標準的資源特許利用費。長江流域自然資源資產管理委員會將收取來的經費，一攬子支付給上游地區的地方人民政府，再由上游地區的人民政府支付給相關的生態環境保護貢獻者。長江流域自然資源資產管理委員會應否支付以及支付多少給上游地區的人民政府，國務院要牽頭制定相應的跨省生態環境保護考核標準和支付方法。這種生態補償就是一個主體內部的轉移支付，關系相對簡單一些，操作也相對容易一些，其優越性在于可以克服目前的雙方都不愿意的不足，化解各省級行政區域在生態價值理解和核算方法的分歧。如果上游地區違反生態環境保護法律，減少了上游來水，降低了上游的來水水質，那么，上游就應當向長江流域自然資源資產管理委員會承擔生態環境損害賠償或者補償的責任。長江流域自然資源資產管理委員會獲得資產補償后，再可以對受到損害的中下游行政區域甚至企業進行補償。在這種模式下，獲得長江流域自然資源資產管理委員會排污同意和環境保護部門排污許可的，必須向長江流域自然資源資產管理委員會有償購買排污權，排污權的價格由國家指導、市場決定。如果企業節約了水污染物排放指標或者需要水污染物排放指標的，可以向環境保護部門和長江流域自然資源資產管理委員會提出申請，在長江流域自然資源資產管理委員會組建的排污權交易平臺上競價交易。

　　這種模式，一方面可以在一個主體的統籌協調下促進自然資源資產結構優化和保值增值，另一方面可以把資產的增值反饋用于長江大保護的資金投入，減少國家財政的投入。流域自然資源資產管理委員會通過差別性收費和支付轉移，可以對流域上中下游的生態利益進行總體的統籌，協調上中下游各省份的環境保護與經濟發展。如對于生態受益地區，流域自然資源資產管理委員會可以對取水、游覽等事項開展收費；對于生態環境損害地區，委員會或者公司可以針對國家的涉水權利受損對地方政府開展索賠；對于生態保護付出的地區，流域自然資源資產管理委員會對地方政府予以補償，再由地方政府予以再分配。這樣，可以減輕國家生態補償的財政壓力，以各方都能接受的方式助力流域補償機制實施落地，破解目前的尷尬局面

　　6.4? 建立明晰流域與屬地的權力（利）關系的體制、制度和機制

　　一是科學劃分流域和屬地所有權的關系。在流域和河段屬地的所有權行使分割方面，既要加以區分，也要相互銜接。在區分方面，如對于長江流域的自然資源資產管理委員會，其管理權限可以確定為長江的主干道一定距離（具體是幾公里或者以地形地貌來劃分資產管理范圍，由國家法律來統一規定）。至于流域的支流，如一級支流、二級支流一定范圍內的國有自然資源資產管理權限，長江流域的自然資源資產管理委員會行使還是由所在省份的資產管理機構行使，宜由國家統一規定。資產管理權限的劃分既要考慮流域整體自然資源資本的保護，也要考慮維護地方的積極性。在銜接方面，雖然長江流域自然資源資產管理委員會代表國家行使國有自然資源的資產管理權，各省級人民政府的自然資源資產管理機構也是代表國家行使國有自然資源的資產管理權，但是涉及費用的收取和支配使用，還是可以產生國家部門利益和地方利益的。對于同一條河流，幾公里范圍內的自然資源資產所有權由上級人民政府的流域自然資源資產管理委員會行使，而幾公里之外河段的自然資源資產所有權由屬地人民政府的流域或者區域自然資源資產管理委員會行使。對于法律沒有明確國有自然資源資產管理主體的，由屬地人民政府的資產管理機構負責。如何協調兩者的關系，特別是收費權產生的利益關系，既體現流域自然資源資產管理的整體性，也體現管理的分工性，是一個難題。可以考慮設置水量、水質、生物多樣性等考核指標，讓上級人民政府的流域自然資源資產管理委員會來考核河段屬地人民政府的相關自然資源資產管理委員會。這種考核也可以納入生態環境保護的黨政同責制度和領導干部自然資源資產離任審計制度。

　　二是統籌協調流域和屬地監管權的關系。在監管權方面，所有權人和利用人對所有權的行使，應當遵守公法的限制或者約束規定。所以，執法監管既包括對自然資源資產所有權行使者的執法，也包括對自然資源資產利用人的執法。在協調流域和屬地監管權的關系方面，建議整合目前一些大中型流域的監測、執法監管部門，設立單列的流域綜合監測和執法監察機構，監管的地域范圍與前述的資產管理地域范圍一致。對于法律沒有明確國有自然資源的專業監管權限的，由屬地人民政府的專業監管部門負責。以長江流域為例，可以由國家設立單列的綜合監測和執法監察機構，由生態環境部和水利部共管，以生態環境部管理為主。為了防止部門監管分割和國家投資的重復化，提升監管的綜合績效，建議以長江水利委員會下設的執法監察機構為主體組建流域綜合執法隊伍，包括水資源、水污染、水生態、水運輸、礦產資源開采等方面的綜合執法；建議依托長江水利委員會組建的長江水文站網，統籌開展水量、泥沙、水生態、水環境的綜合監測，不要推倒重新構建，毀掉已有的工作基礎和優勢。2018 年 10 月 24 日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議了《國務院關于 2017 年度國有資產管理情況的綜合報告》，建議參照此法，建議全國人大和河段屬地的地方人大加強對流域生態環境保護和自然資源資產保護的監督，要求政府、檢察院、法院每年向同級人大常委會專門匯報流域綜合保護的情況。對于法律或者國務院的生態環境保護規劃要求，如長江流域幾公里范圍內的化工企業環境風險控制，如果超越了長江流域生態環境綜合監測和執法監察的管轄范圍，那么屬地的生態環境保護、自然資源開發利用、防洪抗澇等專業監管部門就應當銜接性地履行好本行政區域河段的專業監管責任。當然，可以考慮設置水量、水質、生物多樣性等考核指標，讓上級人民政府來考核河段屬地人民政府的行政監管績效。這種考核也可以納入生態環境保護的黨政同責制度。

　　6.5? 妥善處理自然資源資產管理職責和生態環境保護黨政同責的關系

　　目前，生態環境保護黨政同責已經成為黨和政府治國理政解決生態環境問題的重大經驗。那么一旦實現國有自然資源資產的專門機構管理，管理體制變了，地方黨委和政府對什么樣的自然資源和生態環境問題負責，就是一個值得深入研究的問題。

　　在流域的考核和黨政同責方面，以跨省的流域長江為例，長江流域的自然資源資產管理委員會首先要組織編制流域的全部自然資源資產負債表，開展相關的登記造冊，然后建立相關的臺賬。那么長江流域自然資源資產管理委員會就應當對長江流域的國有自然資源資產，包括水量、水質、生物多樣性種類、森林蓄積量、重要江河湖泊水功能區水質達標率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護率等自然資源資產結構優化和保值增值負責。國家自然資源資產管理委員會（部、局）負責對長江流域自然資源資產管理機構開展定期評估和考核。如果是因為長江流域自然資源資產管理機構的統籌和管理失當，出現了自然資源資產管理的績效不佳，那么就應當追究資產管理委員會相關單位和個人的責任；如果是有關河段所在地的人民政府自然資源資產管理失當或者環境污染監管失當，導致自然資源資產管理績效不佳的，那么就應當追究地方黨委和政府的責任。地方黨委和政府再追究有關產權管理機構和專業監管機構的責任。同樣地，省內跨市河流，也可采用近似的機制開展評價和考核。

　　在區域的考核和黨政同責方面，以河北省為例，其省自然資源資產管理委員會（廳、局）應當編制國有自然資源資產清單和臺賬，摸清家底，實行清單管理。河北省自然資源資產管理委員會（廳、局）依法代表省政府對本行政區域有管轄權的水量、水質、生物多樣性種類、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護率、陸域自然保護區面積、海洋保護區面積、新增礦山恢復治理面積、新增土地治理面積等自然資源資產的結構優化和保值增值工作負責。國家自然資源資產管理委員會（部、局）代表國務院負責對河北省政府的國有自然資源資產管理工作開展定期評估和考核。如果是因為河北省政府的統籌和管理失當，出現了自然資源資產管理的績效不佳，那么就應當依照職責清單追究河北省黨委和政府相關單位和個人的責任，省級黨委和政府再依據各部門的職責清單追究有關河北省自然資源資產管理委員會（廳、局）和有關單位的具體管理責任；如果是省內專業監管部門監管失當，如環境污染、開發過度、在自然保護區建設住宅等，導致自然資源資產管理績效不佳的，那么就應當依照職責清單追究省級黨委和政府的責任，省級黨委和政府再追究有關專業監管機構和個人的責任。同樣地，市級自然資源資產管理委員會（局）的工作，也可采用近似的機制開展評價和考核。

　　6.6? 重構環境保護稅、資源稅和國有自然資源資產使用費的關系

　　2018 年 1 月 1 日，《環境保護稅法》實施，開啟了環境保護費改稅的工作。按照該法的規定，向環境排放污染物的，要繳納環境保護稅。

　　對于水體，向其排放水污染物的，按照現行《環境保護稅法》，要向國家繳納環境保護稅。因為河流屬于國家所有，因此，該稅繳納給了國家，實際上也是繳納給了河流的所有者。但是，從邏輯上看，一旦實現國有自然資源資產的專門機構管理，那么向河流排放污染物的排放者，就應當基于影響流域自然資源資產品質的行為，向自然資源資產關機機構付費，如排污指標費和排污費。一種行為不能既繳納稅，也付費，因此《環境保護稅法》中水污染物類的環境保護稅可以在流域停止執行，改回到向流域自然資源資產管理機構支付排污費。當然，為了簡單，也可以實現稅費平移的原則，開展相關的立法建設。

　　對于大氣，因為國家不屬于所有者，大氣環境容量屬于全社會的財富，國家可以基于公共利益的保護介入該領域加以管理，因此可以繼續適用現行的《環境保護稅》，征收環境保護稅，不需要向國家和地方自然資源資產管理機構支付自然資源資產使用費。

　　對于固體廢物，可以規定只能在國家所有的土地予以處理處置，如填埋。禁止向集體所有的土地處理處置固體廢物，如果國有土地不足以處理處置固體廢物的，可以事先征收集體土地，使其變為國有土地。那么依法向國家所有的土地排放固體廢物的，應當依照國際規定的標準向土地的所有權行使機構支付處理費。同樣地，一種行為不能既繳納稅，也付費，因此《環境保護稅法》中固體廢物類的環境保護稅可以停止執行，改回到向區域自然資源資產管理機構支付固體污染物處理處置費。為了簡單，也可以實現稅費平移的原則，開展相關的立法建設。

　　如果將固廢和水污染物類的環境保護稅改為國有自然資源資產使用費。那么，國家應當開展相關的立法，國有自然資源資產使用費的核定權限由國有自然資源資產管理機構行使，接受自然資源和生態環境等專業監管部門的監督，稅務部門就不再參與。如果嫌工作麻煩，或者費用征收不力，也可以保留目前在固廢和水污染物領域的環境保護稅征收體制，但是其征收和使用，應當按照產權管理的原理進行，如在流域征收的水污染物類環境保護稅，就應當作為國有自然資源資本保值增值的財富，上交給國家。國家可以全部返還或者返還一定比例給國有自然資源資產管理機構。

　　6.7? 國有自然資源資產管理的法治化

　　為了保證國有自然資源資產管理的法治化，首先，須對現行《憲法》第 9 條作出修改，對代表國家行使國有自然資源資產所有權的機構予以明確，為國有自然資源資產管理體制改革奠定憲法基礎。其次，須由全國人大常委會制定綜合性的自然資源資產管理基本法律，對自然資源資產管理的原則、體制、制度、責任等基本問題作出全面的規定。再次，對資源法、生態保護法、環境污染防治法、災害防治法一般性法律作出調適性的修改，建立自然資源資產清單和權力（利）清單，建立包括特許經營管理信息在內的自然資源資產管理信息平臺，厘清所有者和監管者的權力（利）邊界，厘清區域和流域所有者的權利邊界，厘清區域和流域專業監管機構的監管邊界，厘清區域之間的所有權邊界，厘清區域之間的專業監管機構的監管邊界。為了進一步釋放各方活力，建議增加激勵和約束機制，如區域和流域自然資源資產的評價考核機制、獎勵機制、責任追究機制等。

　　結語

　　實行國有自然資源資產的專門化和專業化管理，是國家治理領域的一大重要創新。它的實行，有利激發各方活力，發揮市場作用，促進自然資源權能的要素流動，釋放改革紅利。這個改革是符合所有者和監管者真正分離的改革初衷的，是 2018 年機構改革的再改革和再深化。該領域的改革，也可以為集體所有的自然資源資產管理改革，解決“三農”問題，提供參考。

　　原文刊登于《中國環境管理》2019年第1期

　　原文作者：常紀文

　　作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所