“十三五”既是實現環境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是負重前行的攻堅期。《國家生態環境保護“十三五”規劃》目前已經形成初稿，并經2016年全國環境保護工作會議討論。與以往的規劃相比，環?！笆濉币巹潖倪吔绲絻热荻加辛溯^大的變化和調整。

環保新背景

目前中國多階段、多領域、多類型的環境問題長期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內不會出現根本改變，環境質量差、區域分化明顯、隱患多、風險高，與社會公眾需求和期待差距較大。環境問題已成為全面建成小康社會的瓶頸和短板。近年來中國污染治理力度前所未有，進程加速推進，總體處于環境質量有所改善但問題交織的戰略相持期，表現為以下四大特征。

1.容量超載。中國污染物排放逼近或者超過承載，這是對中國資源環境國情的重大判斷。在長期粗放的發展模式下，隨著快速工業化和城鎮化，污染物排放增長快、總量大。另外，近年來因生態空間壓縮破碎，氣象、自然等因素導致承載能力總體下降。分子增加、分母減少導致的容量超載國情短期內不會根本扭轉，生態環境系統的脆弱性、風險性相應明顯加大。為應對硬約束，必須過容量“緊日子”。

2. 質量仍差。2015年，以PM2.5濃度50μg/m3(標志著“優質”)為標準，全國338個地級及以上城市中僅76個城市年均值達標。與發達國家標準相比，中國環境質量仍然很差，生態環境成為社會需求強烈的稀缺產品。為改變這種現狀，理論上要明確提供生態產品屬于發展內涵，生態產品具有產權與價值;實踐上要主動適應隨著經濟社會發展水平提高，社會公眾訴求明顯提升的“新常態”。環境質量改善已經成為全面建設小康社會難度最大，但必須采取綜合措施確保完成的任務。

3.穩中趨好。主要污染物減排成效明顯，部分地區環境質量有所改善。全國優Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質改善力度非常大;酸雨面積恢復到20世紀90年代水平，空氣質量改善初見成效。但環境改善的幅度與老百姓的需求仍有較大差距，甚至與感受存在反差。這有認知方式、方法上的問題，也有環境監測點位關注國家生態環境“大系統”與群眾關注身邊生活質量“小問題”之間“錯位”的問題。

4. 區域分異。中國區域間工業化進程、資源能源消耗、環境稟賦、污染排放強度差異大，不同區域、流域和城市環境問題分化較大，質量改善步伐不可能“齊步走”、同步達標，全國960萬平方公里不能靠一個“方程式”來解決，全國統一性的總量控制方略要更加服從、服務于差異化環境問題的解決，必須制定、實施更加精細化的環境管理政策。

未來，中國面臨一系列艱巨挑戰，但適應生態文明建設需求的體制機制正在建立，全面深化改革、全面依法治國、創新驅動等三大“紅利”逐步釋放。同時，污染物新增排放壓力高位舒緩，全社會保護生態環境的合力逐步形成。我認為，“十三五”期間，機遇和挑戰并存，機遇大于挑戰，是充滿希望、大有作為的戰略機遇期，也是負重前行的關鍵期;既是實現環境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是攻堅期。

環保新目標

環保“十三五”規劃確定的總體目標是：牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以提高環境質量為核心，實施最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，強化污染防治與生態保護聯動協同，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，確保2020年生態環境質量總體改善。

為應對工業化城鎮化發展、資源能源消耗、社會發展等新變化、新轉折，需要從四個方面準確把握、深刻分析、辯證認識未來生態環境的目標。

1.國際對比。中國在較低經濟發展水平下解決更為復雜的環境問題，經濟水平、能源結構、產業結構與發達國家相比具有本質區別。中國能源結構中的“高煤”特征短期難以改變(煤占比長期維持在2/3左右)，劣質煤、散燒煤影響大;而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%。中國提出實行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元;而美國實行PM2.5控制的1996年，人均GDP為28000美元左右。因此，要正視因資源環境稟賦、能源結構、產業結構等不同而造成的環境改善歷程的差異。

2.全面小康。全面建成小康社會的核心要求是環境質量改善。一方面，全面小康是底線型標準，非達標標準或全國總體評價標準，重點應在“兜底”、“補短板”。需要將問題控制在較低、社會能接受的水平，但實際上全國不少區域質量目標應高于此。另一方面，老百姓更關心的是環境改善結果而非過程。相對于大江大河，老百姓更關注身邊環境問題，如小河小溝的黑臭水體防治、灰霾控制、飲用水安全等。因此，要響應群眾呼聲，將環境改善的視角和側重點做相應調整，大小并重、增強針對性。

3.總體改善。相比于以往的定性表述，十八屆五中全會提出的要實現“生態環境質量總體改善”目標，是指全國大尺度、大范圍、多要素環境質量改善程度會有一個質變。從穩中趨好變為總體性改善，需要未來五年做出艱巨努力。特別是老百姓對環境質量改善的認可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會共治的環境治理新體系，并采取多重措施，實現重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。

4.質量核心。十八屆五中全會首次提出將PM2.5等環境質量指標納入約束性控制，這是一個重大信號。從過去十年單一的主要污染物排放總量約束，到“十三五”期間新增環境質量指標約束，標志著環境保護階段和治理要求發生戰略性轉變。把環境質量作為約束性指標和環保工作的核心，既符合公眾需求，也符合環保發展規律。在國際對比不樂觀的情況下，要讓公眾認同全面小康和總體改善。必須在久久為功的同時，把握階段性戰略重點，在“十三五”期間打好若干彰顯力度和成效的攻堅戰，解決大氣、水、土壤三大領域若干“刺兒頭”性質的問題。

環保新變化

環?！笆濉币巹澋暮诵脑谟?，要充分反映綠色發展的要求，處理好治標與治本的關系，全過程促進綠色發展，厚植綠色發展動力，加快構建綠色發展的內生機制?；诖耍兑巹潯分娀h境宏觀政策調控，堅持預防優先，突出前端引導，將環境預防體系做成“硬措施”，將生態環境保護從末端治理向前端延伸，加強前端能源、資源消耗協同控制，著力推動構建節約環保的國民經濟體系，以綠色消費倒逼綠色生產革命，做大綠色發展的“環境紅利”，解決環保工作長期以來被動、滯后的問題。

此外，環保“十三五”規劃更加強調綠色富國、綠色產業、綠色惠民;突出環境空間分級管控，把握底線要求，提出紅線要求，明確上限要求，積極推進供給側結構性改革;要求做好“發展必綠色”與“綠色即發展”兩個層面的設計部署，形成節約資源和保護環境的空間布局、產業結構、綠色生產方式和綠色生活方式。

在“十三五”生態環境治理制度改革方面，環保“十三五”規劃提出以環保督察巡視、自然資源資產負債表、離任審計、損害責任追究等方法落實地方黨委政府環境責任。以排污許可、環境司法、損害賠償等措施落實企業主體責任。健全生態環境保護市場體系，強化綠色金融等市場激勵機制。健全環境信息公開制度，保障公眾環境知情權、參與權、監督權和表達權，形成政府、企業、公眾多元共治的治理體系。

環?！笆濉币巹澾€力圖通過改革，以提高環境質量為核心，落實生態環?！包h政同責”;實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，實施最嚴格的環境保護制度;建立全國統一的實時在線環境監控系統;建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制;實施工業污染源全面達標的排放計劃等。

環保“十三五”規劃首次試圖以大氣、水、土壤為重點，通過深化環境質量管理將環保三“十條”(大氣十條、水十條、土十條)逐步落實，實施環境質量改善的清單式管理，實施差異化、分區域、分流域、分階段落實。

環?！笆濉币巹潖娬{任務要“硬”要“實”。除工程外，指標也強調“五可”(可監測、可分解、可統計、可評估、可考核);質量改善要求清單式落地，各地區都可以對號入座;任務分省市、分年份。生態保護以重點生態功能區、生物多樣性保護等為平臺，統籌考慮生物多樣性保護網絡、國土綠化、生態治理與山水林田湖生態保護與建設，擴大生態空間，增加生態流量，提高承載能力，提升生態系統穩定性和服務功能。

環保新舉措

“十三五”期間，我們要瞄準問題，突出重點，轉變方式，將頂層設計和改革藍圖具體化為“施工圖”，把以環境質量為核心的“十三五”生態環保規劃落實好。

1. 以三大行動計劃為核心，做深做細做實環境質量管理。穩步推進全國生態環境監測網絡建設，實行國家考核、國家監測的事權財權重大調整，積極推動“環保督政”巡視，實施生態環保黨政同責等舉措。這些制度改革使全面環境質量管理具有前所未有的堅實基礎。切實把大氣、土壤與水的三大污染防治行動計劃變成一個操作性強的“施工圖”。“十三五”生態環保規劃將空氣質量改善的目標和要求分解到338個城市，水環境質量目標分解到1900個控制單元，各地方都能對號入座、認領任務要求，實施績效考核和責任追究，并輔以信息公開，讓老百姓實質性參與環境質量改善進程。

2. 加大環境治理力度，提高治污成效。十八屆五中全會倡導綠色富國、綠色惠民，要求在實現綠色化底線要求的同時，推動形成“綠色即發展”的內生機制。做好嚴守空間紅線、總量紅線、準入紅線“三條鐵線”的環境宏觀調整，增量生態化改造和綠色新增長點培育并重，資源能源消耗控制與治污減排同步，在治標的同時加大治本力度。同時，環境治理要“穩、準、狠”。

3. 重構環境治理基礎制度和機制。以改善環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度。其中兩條制度鏈條很重要，其一是督政體系。中國長期存在保護弱、發展強的問題，存在從事發展和從事環保不是一撥人的現象。這種負向激勵制度不利于加快補齊生態環境短板。要發揮機制體制優勢，抓好“關鍵少數”，實行發展與保護“一崗雙責”，倒逼地方黨委政府積極主動實現生態環保和經濟發展的融合協調。其二是督企體系。綜合實施環境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責等制度，落實企事業單位的主體責任，將所有固定污染源納入監管范圍，實施行業化、系統性、精細化的全過程管理。

編輯： 張偉