清華大學環境系環境產業研究所所長　傅濤

 

　　城市垃圾處理是市政公用性事業的重要領域，其行業特征不同于一般競爭性行業。城市垃圾服務的準公共產品特性和很強的外部性使政府無法完全卸掉政府責任。也就是說，城市垃圾處理的最終責任主體始終應當是政府，不是處理垃圾的企業。目前政府職能的錯位已經損害了行業發展，只有理清和明確政府在這一領域的各項職能，才能從源頭上為今后垃圾處理業的健康發展提供保障。政府在城市垃圾處理領域的職能主要包括：

　　1、公共服務職能

　　垃圾無害化和穩定化是地方人民政府所擔負的、最基本的公共服務職能之一，無論具體提供服務的是政府直屬的事業單位，還是政府通過特許經營確定的社會化企業，地方政府始終是垃圾處理無害化和穩定化服務的責任主體。這一責任注定了地方政府在城市垃圾投資上、保障服務水平上的基本義務。作好公共服務是基層政府的天職，發達國家市鎮一級政府超過50%以上的人力和財力都用在公共服務之上。在中國目前的財稅體制之下，地方政府實現高水平的城市垃圾公共服務責任的能力不足，因此需要一定比例的來自上級政府的轉移支付。

　　對于政府公共服務職能而言，政府與社會之間的界面是服務而不是管理。如果地方政府涉及與具體提供服務機構的關系，本質上也是依據服務協議的政府采購關系，不是行政管理關系。

　　住宅與城鄉建設部按照國務院的職能分工，并不是具體的公共服務提供者，而是對地方政府在實施具體市政公共服務職能時進行指導。指導的基本職責是設施水平的要求、服務標準的確定、技術政策的指定、服務模式的建議等。

　　2、資源調控職能

　　涉及城市垃圾的資源綜合利用和循環經濟要求是政府宏觀調控的職能體現，其管理目標、管理依據、管理手段、管理方法上與政府公共服務職能差異顯著，不能與公共服務職能合并，而是需要協調。

　　城市垃圾的資源化是在循環經濟為主導的宏觀調控思路指導下，依托市場為主導來開展的，因此所有資源化的措施都以經濟合理性為前提。如果政府積極推進一項經濟上不合理的資源化舉措，就需要政府進行必要的調控，具體表現為各種形式財稅補貼或其他政策形式，調控的平衡點是使其具體措施具備經濟合理的基本要求。如政府期望垃圾發電，就需要給出一個高于一般上網電價的價格補貼，然后利用市場選擇投資和運營主體。

　　相對于各個地方政府對其轄區的公共服務職能而言，涉及城市垃圾的資源化宏觀調控職能的涉及的政策層級更高，需要站在全國的高度，至少是區域的高度來統籌考慮。如資源回收利用，在市政一級的調控往往收效甚微，在更大范圍內才見成效。因此資源化是在順應市場規律的前提下，用政策對產業進行扶植，引導市場向政府期望的方向發展。

　　3、社會管理職能

　　城市垃圾領域的環保監管屬于社會管理的基本職能，社會管理職能的基本特征是依法管理，每一項管理的措施都需要法律基礎。因此有法律依據，政府與社會的界面是管理關系。政府的社會管理職能體現在城市垃圾上，就是從環境監管的角度，保護社會和公民不受垃圾污染的危害，這是一種針對污染主體和被污染主體之間協調關系的管理。這有別于公共服務和資源調控兩項職能。

　　環境監管具體到城市垃圾處理，垃圾焚燒和堆肥的運營主體是“工廠”，而垃圾填埋的運營主體是“場地”，“工廠”和“場地”都處于環境監管的范圍之內，但對二者進行監管的立足點又是不同的。易于市場化的“工廠”需要的是排放界面的監管，而公共服務性質更強的“場地”則需要全程監管。

　　4、擺正這三種職能的關系
　　

　　以上三種政府在城市垃圾處理上的職能，不論在目標、實施主體、管理層次、還是管理手段等方面都存在很大的差異，這些差異注定要通過相應的不同政府部門、不同層次的政府通過協同來完成，這就需要對各級、各部門政府權責的清晰界定和分工。

　　盡管中國目前針對城市垃圾的行政管理體系在結構的界限并不清晰，但是，隨著中國現代行政管理體系的逐漸完善，這一結構正在清晰之中，而且必然是發展方向。而城市垃圾處理行業所面臨的許多體制和機制問題的根源恰恰在于政府職能的混淆。

　　這種混淆首先在政府資源調控職能的虛高，資源化意義重大、目標宏偉卻難以落實。需高表現在幾個方面：一是簡單強調資源化目標而忽略資源化管理的經濟合理性前提，二是因為經濟不合理又要強制推進，造成過多的行政干預而沒有有效調動市場機制。

　　其次在地方政府公共服務職能的不足。這種不足表現在設施投資建設的嚴重不足，地方政府因為市場化逃避服務責任，重視建設環節忽略運營環節，以及用資源化逃避政府公共服務責任等等。同時受計劃經濟行業管理的思路影響，建設部對地方政府公共服務的指導職能發揮不到位，更多以管理姿態和責任主體姿態出現，存在一定錯位。

　　最后則在政府環境監管的長期的缺位，造成社會利益得不到有效保護，發布的環境法律很多，實施效果很差。