政府近年來日益重視環境改善和環境保護，通過完善立法，加大資金投入，2010年又將節能環保產業列入戰略性新興產業規劃，環境行業面臨巨大的發展機遇。環境行業人士和資本市場參與者對此都感到振奮。但是，中國環境行業前景真的就會因此“發展形勢喜人”嗎？

政府主導的環境“行業”

按照治理對象劃分，環境行業包括水務(供水、污水處理)、固廢(生活垃圾、工業廢物、危險廢物等)、供熱、空氣治理和環境修復等等，涉及國民生活和經濟發展需要的各種環境要素領域。

當前，中國環境行業還只能稱為“行業”，而不是完整意義的“產業”。因為環境行業中的行為主體絕大部分，即投融資和運營仍歸屬政府，行政行為色彩濃厚；只是在設備制造和設計、工程領域市場化程度比較高。此外，環境企業尤其是環保企業普遍處于“小、散、幼”階段，產業集中度較低。

業內人士常說：環境行業政策性強，一語中的揭示了政府主導的“環境行業”的現實。然而，環境行業若要真正產業化，必須優先解決產業化的重要前提及其機制問題，例如污染者／受益者付費機制、價格政策、財稅政策、運營專業化、嚴格執法等，這些目前都不同程度地存在缺失和失序現象，導致產業化發展緩慢。

同時需要注意的是，發展環境產業，有了文件和理念固然是一種進步，但不能只停留于文件和口號上。在釋放市場需求的政策落實、降低產業準入門檻和交易稅負等方面，都存在很多努力的空間。

綜合環境服務興起

縱觀我國以往的環境(環保)行業政策，大多偏重于關注建成多少環保設施，而對環境改善和治理的最終效果重視不夠，而這恰恰應該成為整個環境服務目標的重點。

如果政府或環境直接責任人關注環境服務的最終效果，將為環境服務提供方創造一個“服務交付”(delivery of services)的交易市場。交易界面的推移，將顯著降低由于拆解環境服務產業鏈各個環節所產生的高昂的交易成本，為實現環境服務的全過程成本最小化提供根本動力。

筆者理解，這種以環境服務的效果作為交付標的物的商業模式，即為最近業內熱烈討論的“綜合環境服務”。這一商業模式的關鍵是，如何將消除環境負效應(環境服務的效果)轉化為可收費行為，并形成足夠的現金流。

綜合環境服務要成為產業，須建立相應的服務成本回收補償機制：1)要么是政府付費，形成政府采購環境服務的法律關系；2)要么是污染者／受益者付費，形成直接干系人承擔責任的法律關系；3)要么是兩者兼而有之。在此基礎上，構造清晰、可預期的、強度足夠的穩定現金流。

發展上述綜合環境服務的現實困難，在于地方政府信用不足，以及收費機制的強制性不夠、收費水平不足、定價及價格調整機制不完善。其中，環境服務的定價機制又是最敏感的部分。很多環境治理的外部效應，缺乏內部化的便利條件，責任體系又不清晰，導致環境服務的價值未被準確定價。譬如：水資源的真實價格發現機制缺失；合理的污水處理標準設定和環境容量的關系不匹配；危險廢物的處置標準過低，如何規定環境修復的責任主體等等。

盡管存在種種困難，但中國環境行業經過多年探索，我們認為綜合環境服務應該是大勢所趨的選擇。越早看清楚這一點，并為此提前謀劃和布局，越有可能從中建立一個強大的產業基礎。

綜合環境服務市場劃分

“以結果導向的環境服務”為交付標的物的綜合環境服務市場，包含了企業—政府(B—G)、企業—企業(B—B)、企業—用戶(B—C)三類細分市場，其中尤以B—G和B—B市場為重點。

企業—政府(B—G)市場有市政污水處理、污泥處理、固廢處理、環境修復與管理，其實質是政府環境服務外包采購。企業—企業(B—B)市場有煙氣脫硫的合同減排、工業園區污水集中處理、工業園區固廢集中處理、合同能源管理等，其實質是企業環境責任的外包及服務購買。企業—用戶(B—C)市場有市政供水、城市供熱等，是直接面向環境終端用戶的服務市場。

除了具有普遍服務性質的B—C市場，由于有政府頒布的《供水條例》、《供熱管理辦法》等法規支撐下的隱式合同關系，而不需要專門構造合同外，B—G、B—B市場中服務供求雙方都需要具體的環境服務合同來規范相應的權利義務，形成所謂“合同環境服務”的法律關系。這種環境服務合同具有單件性、唯一性和結構化特征。為供求雙方利益計，最好是中長期的合同。

前述合同環境服務中采用的項目投融資模式，可以根據項目特點和服務供求雙方的權責、風險分擔，分別選用諸如DBO、DBFO、BOT、BOO、EMC等模式。

需要強調指出的是，環境服務商是否介入項目所需的資本性投資，并非辨別是否屬于“綜合環境服務”的必要前提。但是，環境服務商提供包含設計、工程及建設、后期運營管理等部分或全部的整合環境服務內容，是綜合環境服務的重要特征。

產業發展要打政策組合拳

要促進環境服務業的發展，作為提供“制度產品”的相關政府部門大有可為。財政、價格、市場、資質管理、融資便利、稅務方面的政策組合是環境服務業加快發展的催化劑，也是業界呼吁多年、盼望政府部門予以重視和解決的重要政策議題。

財政政策。應當制訂和推行鼓勵按照終端服務效果進行補貼的財政政策，譬如污水處理、固廢處理等環境服務按實際達標處理量進行補貼，而不是對設施建設和項目投資進行補貼。

價格政策。無論采用何種具體的定價方式，面向終端用戶的環境服務(如供水、供熱)應實行清晰可預期的定價規則。實際價格如果無法保證服務的連續供應和品質，政府的價格政策應該允許以受監管的補貼方式保證運營商收回服務成本，獲得合理收益。毫無疑問，在成本加成的定價方式下，成本監審是有效的價格監管的基礎工作。

擴大市場政策。修訂《政府采購法》等相關法律法規，鼓勵、支持各級政府對缺少付費機制的公益性環境服務的長期合同采購。這是構建公私協作(PPP)合同的基礎。強化環保執法力度，鼓勵、引導企業環境服務向專業的、第三方環境服務商外包。但是不宜搞一刀切，有些環境服務與企業生產業務流程高度整合的，應尊重生產企業對商業機密的保護以及業務整合性的選擇。

資質管理。提高環境運營/服務的資質標準，但應該逐步把資質管理納入政府相關部門指導下的、透明的行業自律規范中。結合過去的經驗教訓，資質管理應該強調如何進行動態管理的措施方法。

融資政策。允許和鼓勵以收費權、環境服務合同權益作為主要擔保品的項目融資；解決合同權益質押登記的操作性問題；鼓勵金融機構進行資產證券化等融資方式創新。

稅務政策。重點解決B—B市場中，由于環境服務外包產生的雙重征稅問題，降低或豁免因外包環境服務增加的稅務成本，以誘導排污企業向專業環境服務商外包環境服務。提供激勵性的稅務優惠政策，例如綜合環境服務收入占企業營業收入的百分比超過一定比例，可以享受所得稅減免等稅務優惠等。

編輯：鄭巖