5月22日，國務(wù)院發(fā)布“國辦發(fā)〔2015〕42號”通知（以下稱，42號文），表示財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》已經(jīng)國務(wù)院同意。此《意見》鼓勵在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

有分析認(rèn)為，在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長下行壓力較大的背景下，國家后續(xù)有望采用更加積極的財(cái)政政策，PPP項(xiàng)目有望成為積極財(cái)政政策的重要載體。今日，環(huán)保及相關(guān)領(lǐng)域?qū)Υ?2號文的評論已甚為豐富，現(xiàn)拮精取華與讀者共享。

地方政府相關(guān)專家：

紀(jì)鑫華（上海市財(cái)政局金融處）：PPP外延大拓展，省級平臺公司新機(jī)會

關(guān)于42號文，我認(rèn)為可以從12個方面進(jìn)行關(guān)注。

第一，42號文對PPP的定義做了更新，較“財(cái)金[2014]76號文”更為全面深刻全面。突出公共服務(wù)，競爭性選擇，優(yōu)勢的社會資本，平等協(xié)商，合同，績效評價等。

第二，對于ppp的意義，突出增加了對于大眾創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的表述，PPP已超越在優(yōu)化公共服務(wù)供給和化解政府債務(wù)方面的意義，外延得到了很大拓展。

第三，非常強(qiáng)調(diào)政府和社會資本的對等關(guān)系和契約理念，財(cái)政部一直以來的制度建設(shè)都意在加強(qiáng)PPP的法制化約束，尤其是對于政府，包括公開透明的要求等，都是為了盡可能打消社會資本的顧慮，增強(qiáng)社會資本參與的積極性。

第四，再次強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力論證。尤其要注意的是，這里提出將經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對價，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映。后續(xù)可重點(diǎn)關(guān)注，這應(yīng)是系列的改革

第五，42號文中提出的公共服務(wù)外延很廣，PPP中社會資本提供的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也是對于公共服務(wù)的提供，也就為后續(xù)采購行為適用于采購法做了鋪墊。

第六，對于社會資本的界定有變動。需要注意，融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能，平臺公司可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目，大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級平臺公司參與PPP的路徑。

第七，對使用財(cái)政性資金作為社會資本提供公共服務(wù)對價的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。涉及可行性缺口補(bǔ)貼的也應(yīng)同樣適用。

第八，提出簡化審核流程。期待進(jìn)一步明確如何操作，是否會涉及到發(fā)改委的項(xiàng)目審批？

第九，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。可有劃撥，租賃，折價入股等不同方式。

第十，中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。期待該基金的進(jìn)一步明確，包括有償使用的具體規(guī)定，以及是否會支持地方政府提高能力建設(shè)以在與社會資本談判中處于相對平等地位。

第十一，金融機(jī)構(gòu)如何參與并適應(yīng)ppp模式要求，提供融資支持，估計(jì)這也是拉上央行一起發(fā)文的主要目的，期待后續(xù)政策。如何優(yōu)化信貸評審方式，以匹配PPP項(xiàng)目可達(dá)30年的長周期；基于項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流預(yù)測情況，如何通過銀行自身的信貸評審。

第十二，進(jìn)一步明確了財(cái)政部門的地位和作用，要會同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，晚上體制機(jī)制。財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對本意見落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時向國務(wù)院報(bào)告。期待財(cái)政部的更多配套機(jī)制建設(shè)建議重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)的外延拓展及與基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系，關(guān)注經(jīng)營收費(fèi)權(quán)納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告，關(guān)注平臺公司參與ppp的松綁，關(guān)注土地政策，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)如何參與。

金融機(jī)構(gòu)相關(guān)專家：

程鋒（興業(yè)銀行副處長）：PPP項(xiàng)下政府采購服務(wù)的資金支付保障性加強(qiáng)

42號文的要點(diǎn)主要可從4個方面看。

第一，公共服務(wù)范圍遵從“……政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)【2013】96號文件）”的程序與方法不變，也未對采購范圍進(jìn)一步細(xì)化。

第二，平臺公司與政府脫鉤，健全現(xiàn)代企業(yè)制度作為市場主體參與市場化運(yùn)營的，可以作為社會資本參與 當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目。

第三，轉(zhuǎn)型后的政府平臺參與的PPP項(xiàng)目，不允許采取項(xiàng)目保底承諾方式進(jìn)行變相融資。但該保底條款未禁用于其他社會資本參與方。

第四，采購服務(wù)資金涉及財(cái)政支出的，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府報(bào)告中反映和管理，并向本級人大或其常委會報(bào)告。

PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)：

金永祥（大岳咨詢有限公司總經(jīng)理，中國財(cái)政學(xué)會PPP專業(yè)委員會常務(wù)委員）：PPP已經(jīng)沒有干不干的問題，而是怎么干的問題

“關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見”與“特許經(jīng)營管理辦法”形成了姊妹篇，進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系，不是所有的PPP項(xiàng)目都會實(shí)行特許經(jīng)營制度.

42號文強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府主張的PPP的內(nèi)涵，政府與社會資本合作是個廣義概念，政府強(qiáng)調(diào)的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。不能說其它政府和社會資本合作不是PPP，但可以明確的是那不是政府主導(dǎo)推動的PPP。

42號文鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多的參與機(jī)會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間。由此可見，民營資本的呼吁取得了成效，42號文強(qiáng)調(diào)了民營資本的參與。但是，民營資本自身也須注意，必須轉(zhuǎn)變觀念，一是重視自身的信用建設(shè)，給政府信心，二是要增強(qiáng)社會責(zé)任感，公共服務(wù)方面，政府責(zé)任很大，只有讓地方政府放心，民營資本才會正真有機(jī)會。當(dāng)然規(guī)模較大的民營資本在這方面不存在太大問題。

發(fā)改和財(cái)政的意見越來越統(tǒng)一，比如“價格調(diào)整”在兩點(diǎn)文件中都提到了。這說明，政府部門之間也有認(rèn)識的過程，兩個部門的政策越一致，運(yùn)作PPP越有利，PPP的運(yùn)作會越來越順暢。

42號文多處提到了財(cái)政承受能力論證，沒提VFM，前者有助于控制政府債務(wù)規(guī)模和投資沖動，后者目前不具備條件，逐步弱化了。

各地很多中小企業(yè)的表現(xiàn)不容樂觀，社會責(zé)任感較差。社會資本從事公共服務(wù)，沒有社會責(zé)任感后患無窮。公共服務(wù)投資大、回報(bào)低，不太適合中小民營資本做。

這個文件進(jìn)一步明確了政府的態(tài)度，這甚至超過了文件內(nèi)容本身。ppp，沒有干不干的問題了，只有怎么干的問題，就像半年前的股市，政府總是表明態(tài)度，誰沒進(jìn)去今天誰就踏空，有關(guān)各方今天不參與PPP，業(yè)務(wù)可能很快就會受到?jīng)_擊。

平臺公司在理清與政府的關(guān)系后，可以作為社會資本第一次明確了社會資本的范圍，平臺公司可以成為社會資本意味著社會資本是非常寬泛的。

李剛（水安全基金理事長）：關(guān)注PPP相關(guān)的土地和平臺公司新方向

42號文把政府購買公共服務(wù)、PPP、特許經(jīng)營串聯(lián)了起來，理清了關(guān)系。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)監(jiān)理現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)以納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同的方式，明確責(zé)權(quán)利害關(guān)系。

以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

從實(shí)際操作的視角看，這個文件的兩個表述很重要，一個是土地入股怎么操作，一個是地方平臺公司怎樣參與項(xiàng)目。

行業(yè)研究機(jī)構(gòu)專家：

王強(qiáng)（上海社科院博士研究生）：42號文關(guān)于政企平等、存量資產(chǎn)和國企參與的三個亮點(diǎn)

42號文關(guān)乎行業(yè)發(fā)展的根本性問題，有三個亮點(diǎn)。

第一，明確政府與社會資本是平等關(guān)系，有平等才有合作。以前政府有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的情節(jié)，對市場不放心，在新新常態(tài)下，政府從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度擺好了位置。

第二，平臺公司下屬面的存量基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)槌稣蟛环郑斐晒檬聵I(yè)企業(yè)經(jīng)營虧損。如果用Ppp模式，政府可以的一比收入，同時政企變界清晰，價格機(jī)制明確，企業(yè)就不會虧損，政府監(jiān)管到位，不會造成城市的公共安全問題，能夠提供更好的公共服務(wù)。

第三，原來的文件不允許本地國有企業(yè)參與Ppp，這次放開了，國有控股企業(yè)可以參與ppp項(xiàng)目，可以發(fā)揮地方國企在管理、人才方面的優(yōu)勢。

薛濤（E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長，知名市政領(lǐng)域投融資專家）：42號文為環(huán)境服務(wù)業(yè)帶來的升級機(jī)會

一、 第十三條是本文最大熱點(diǎn)之一，打開地方融資平臺轉(zhuǎn)型通道，確認(rèn)了“北排轉(zhuǎn)型模式”的合理性，從北排2013年因被歸為投融資平臺而限制貸款后的一系列改制行動（與北京市簽訂委托服務(wù)協(xié)議，與市政府約定服務(wù)價格，從報(bào)銷制轉(zhuǎn)為包干制，引入國投的混合所有制改制和內(nèi)核企業(yè)化轉(zhuǎn)型乃至廣西率先嘗試環(huán)境績效合同服務(wù)特征的區(qū)域環(huán)境治理PPP投資項(xiàng)目），對具有專業(yè)能力的地方投融資平臺，轉(zhuǎn)型符合大政方向，但對其后該公司覆蓋區(qū)域的PPP項(xiàng)目機(jī)會的競爭公平性本文中未足夠強(qiáng)調(diào)，實(shí)操中有待觀察。

十三條相關(guān)文字:

“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。”

二、全文中， 績效評價被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，以避免過于偏重融資屬性，加大了推進(jìn)環(huán)境績效服務(wù)必要性。

三、十四條也很重要，經(jīng)過一年的摸索，不再盲目貶低2002年以來建設(shè)部系統(tǒng)成功推廣的BOT、TOT等單元PPP模式，糾正PPP唯合資合股論，實(shí)事求是推進(jìn)PPP。

十四條相關(guān)文字:

“（十四）提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等運(yùn)作方式。”

四、文件的十七條投射至環(huán)境產(chǎn)業(yè)，正是E20環(huán)境平臺多年倡導(dǎo)的環(huán)境服務(wù)業(yè)升級趨勢，鼓勵運(yùn)營服務(wù)比例的提高。

十七條相關(guān)文字:

“要積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設(shè)施工方向運(yùn)營商轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運(yùn)營實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力。”

編輯：任萌萌