從國家整個法規(guī)采購系統(tǒng)及制度建設(shè)上來看，均未歧視民營企業(yè)，一般政策文件中都叫社會資本，市場上外資、國資和民資都處于競爭狀態(tài)，當然不排除地方少數(shù)政府為了發(fā)展有一些導(dǎo)向性的存在。

近期大的外部環(huán)境利好民企投身PPP。6月22日，國務(wù)院總理李克強主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，要求深化改革和政策落地，提振民企投資信心。會議強調(diào)一要充分認識促進民間投資、發(fā)展民營經(jīng)濟的重要意義；二要以深化改革和政策落地見效提振民營企業(yè)投資信心；三要繼續(xù)處理好政府和市場關(guān)系，營造一視同仁的公平投資環(huán)境，能放給市場的堅決放給市場，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等重點領(lǐng)域去除各類顯性或隱性門檻，切實解決民企與國企公平競爭問題；四要著力緩解融資難融資貴問題；五要強化責(zé)任追究，建立嚴格的對政府違約和政策不落實的問責(zé)機制，提高政府公信力。7月4號，中國政府網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》，從督查整改落實、深化簡政放權(quán)、營造公平競爭市場環(huán)境、緩解融資難融資貴、降低企業(yè)成本負擔(dān)等方面做出了具體部署。

　　除了政策上的利好，長期以來市政環(huán)保領(lǐng)域市場參與PPP項目的情況如何，而民企在市政環(huán)保領(lǐng)域中的參與機會隨著PPP的發(fā)展發(fā)生了何種變化？民企在后續(xù)PPP2.0時代的推進下會占有一席之地都將在本文中闡述說明。

　　一、市政環(huán)保領(lǐng)域市場參與PPP項目范圍擴大

　　我國市政環(huán)保領(lǐng)域參與PPP，已經(jīng)歷了以單元BOT項目為主的PPP1.0時代，目前正在經(jīng)歷以新的綜合治理項目為代表的PPP2.0時代。

　　根據(jù)E20研究院發(fā)布的九宮格，與PPP高度相關(guān)的市政環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)該包括如圖1左下角的四個子區(qū)域，在四個子領(lǐng)域內(nèi)參與PPP的社會資本主要涉及E20戰(zhàn)略地圖中A、B、C方陣的投運類企業(yè)，按照企業(yè)所有制來看，涵蓋非地方專屬國企、地方專屬國企和民企。

　　針對水務(wù)領(lǐng)域而言，PPP1.0時代的發(fā)展源自2003年原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；伴隨著2013年以來PPP2.0時代的到來和水十條的落地，大量地方政府在環(huán)境治理方面的需求與PPP的改革相結(jié)合，2014年開始逐步出現(xiàn)新的綜合治理PPP項目，由其在城市水環(huán)境方面于2016年大規(guī)模落地，如2015年南寧那考河項目有三家企業(yè)參與競標，而2016年海口的6個PPP項目有53家企業(yè)參與競標，是一個典型的治理項目，這一時代整體呈現(xiàn)變化的新格局。

　　針對固廢領(lǐng)域而言，對于固廢領(lǐng)域而言，其比污水和水環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展略晚，在PPP1.0時代已形成了較為成熟的以垃圾焚燒為代表的單元性BOT項目，近年來垃圾焚燒領(lǐng)域的BOT項目在新建項目中占比接近70%，此外進入PPP2.0時代以來，固廢領(lǐng)域有突破，如環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域和廚余領(lǐng)域。

　　備注：A方陣：重資產(chǎn)環(huán)境集團，B方陣：區(qū)域環(huán)境綜合服務(wù)集團，C方陣：細分領(lǐng)域系統(tǒng)解決方案領(lǐng)跑者，D方陣：裝備、材料生產(chǎn)制造商領(lǐng)跑者，I方陣：環(huán)境產(chǎn)業(yè)一級開發(fā)商。

 

圖2 E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖?

　　二、PPP2.0時代民企投身市政環(huán)保領(lǐng)域PPP項目機會增多

　　（一）PPP發(fā)展中存在“國進民退”的現(xiàn)象

　　（1）在PPP1.0時代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)決定了國企在簡單商業(yè)模式復(fù)制和放大中的競爭優(yōu)勢

　　a.投運類國企憑借自身優(yōu)勢在污水處理廠等領(lǐng)域中進行簡單的商業(yè)模式復(fù)制和放大

根據(jù)E20研究院的長期觀察，在傳統(tǒng)的以基礎(chǔ)設(shè)施單元服務(wù)（BOT）為主的投資運營項目長期競爭繳利中，國企在融資、品牌及與政府溝通能力上具備優(yōu)勢，市場實踐表現(xiàn)為污水、垃圾領(lǐng)域中在簡單商業(yè)模式復(fù)制和放大中具有不可比擬的優(yōu)勢，具體在污水處理廠BOT中現(xiàn)象更明顯。

　　備注：數(shù)據(jù)來源E20研究院。

 

圖3 A方陣13家水務(wù)企業(yè)特許經(jīng)營BOT/TOT污水處理規(guī)模十年變化趨勢圖

　　b.機制決定國企在PPP1.0時代的競爭優(yōu)勢

　　在PPP1.0時代，央企不占明顯優(yōu)勢，唯一的代表中節(jié)能停滯不前；而國企是否能獲得快速發(fā)展主要受制于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，如以北控為代表的混合所有制企業(yè)的業(yè)績超過了首創(chuàng)，其它國企也與之差距較大。 

　　（2）PPP2.0時代，投運類國企、施工性央企易獲得盤子大、以工程為主的項目

在新一輪PPP的推進中，隨著海綿城市、黑臭水體的推進，一般項目盤子大、以工程為主且相對簡單，由于此類項目以融資為最重要的考量及參考因素且融資以工程項目為核心。市場實踐中，國企、施工性央企，也可能包括一部分上市公司憑借融資能力、工程能力將獲得更多參與這類項目的機會。施工性央企如中建、中鐵建在這一時代從傳統(tǒng)的國企中一躍而出，而中節(jié)能等幾家非施工性央企表現(xiàn)并不是很突出，與其他國企不相上下。

　　（二）PPP2.0時代民企參與市政環(huán)保領(lǐng)域PPP項目的機會增多

　　PPP2.0時代一方面打開了新的需求，體現(xiàn)為新的民企加速進入，參與機會增多，“國進民退”的趨勢延續(xù)存在，但這并不是PPP2.0時代的獨有特征。隨著市政環(huán)保領(lǐng)域單體項目逐步向綜合型的PPP項目擴展，民企通過選擇吸引國有資本參與或者與國有企業(yè)深度合作來更好的參與PPP項目。

　　（1）在品牌和融資壓力下，很多民企選擇吸引國有資本參與或者與國有企業(yè)深度合作來更好的參與PPP項目。

　　從示范項目中民企參與的項目落地比例為19%中看到，在融資環(huán)境、政府習(xí)慣等環(huán)境下，民企確實存在一定的弱勢，因此民企為回避上述弱點，參與PPP項目有四種具體的方式。

　　第一種，投運類老民企戴紅領(lǐng)巾發(fā)展PPP領(lǐng)域，如桑德投靠啟迪；

　　第二種，民企與國企多種聯(lián)誼模式，如中小環(huán)保技術(shù)企業(yè)與國企新成立合資下屬公司，再如從E20環(huán)境平臺觀察來看，民企與國企的生態(tài)化合作，以開創(chuàng)與北控的合作和金科與北控的合作為例。

　　第三種，利用上市融資能力并與地方國企進行合資的模式迅速在PPP領(lǐng)域做大，該模式獨屬碧水源，目前碧水源的市值已經(jīng)超越十大影響力排名第一的北控（如圖4所示）；

　　備注：數(shù)據(jù)來源E20研究院。

　　第四種，新進入PPP環(huán)境領(lǐng)域的民企，以園林類上市公司為主，如東方園林、鐵漢生態(tài)、億利能源，上述企業(yè)有共同的特點，之所以在PPP領(lǐng)域迅速發(fā)展的原因在于之前這些企業(yè)與地方政府有大量的BT項目，具有一定的經(jīng)驗。

　　（2）民營企業(yè)可以多多參與自身有核心競爭優(yōu)勢的體量和條件適中的項目

a.民企具備項目所需的技術(shù)及靈活能力

上述工程比例高、墊資多、融資體量大的項目施工性央企或國企優(yōu)勢明顯，此類項目類似BT，目前比較受推崇，但并不是PPP期望達到的方向。從E20長期觀察可以看出，政府購買服務(wù)或者外包專業(yè)服務(wù)中有一些體量小、條件適中的項目，這些項目融資的屬性相對弱、工程占比不高，但是需要具備技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)參與其中，需要通過融資的安排降低民企在資本墊壓上的風(fēng)險，此類項目對技術(shù)的需求和對靈活性變動的需求均給予了民企一些充分參與的機會。民企憑借較好的技術(shù)服務(wù)及靈活性，外加項目本身設(shè)計中不需要太多的墊壓資金，而是形成設(shè)施類、可移動的資產(chǎn)，還可以通過融資租賃的方式化解墊資矛盾，比如垃圾的清掃收運、河道原位治理等項目。可見，在PPP已成為資本競爭的當下，項目體量和條件適中的項目，對于民營企業(yè)來講是不錯的選擇。

b.規(guī)模小、靈活、技術(shù)含量高的項目，民企有很多參與機會

據(jù)我們觀察，規(guī)模小、靈活、技術(shù)含量高的項目，民企有很多的參與機會。一方面，民企不會因為項目小而不重視，此類項目以政府購買公共服務(wù)的方式執(zhí)行；另一方面，注重運營的民企與政府會形成伙伴關(guān)系，提供長期的專業(yè)化服務(wù)。項目上，有些項目不是簡單的大型工程，凸顯績效考核，這要求企業(yè)具備技術(shù)系統(tǒng)集成的解決能力，比如海口河道項目。此類項目突出我們E20環(huán)境平臺多年推崇的環(huán)境績效合同服務(wù)，一般性的工程性公司僅靠工程不足以獲得此類項目，而民企的靈活性、技術(shù)系統(tǒng)集成能力至少能獲得一定的市場，外加民企上市公司的融資優(yōu)勢，民企獲得的項目機會更多，如桑德、鐵漢等在海口項目的表現(xiàn)。這一類型的項目不能類似污水處理廠單體項目簡單的復(fù)制，但項目在未來還需要觀察實施的效果，若效果好，則民企將來會獲得更好的優(yōu)勢。

三、小結(jié)

一方面，項目的體量需要控制，對項目分類招標，增加民企的參與機會。

　　基于同等的準入門檻條件下，向民營企業(yè)參與PPP項目傾斜。鼓勵民營企業(yè)參與競爭，民營企業(yè)可以參與自己有核心競爭優(yōu)勢的體量小點的項目，建議項目評分條件采用綜合評價法，對項目業(yè)績、技術(shù)評分和方案評分向民營企業(yè)進行傾斜。

　　另一方面，項目需要加大對環(huán)境績效的重視，統(tǒng)籌工程建設(shè)、支持面向效果的環(huán)境績效合同服務(wù)PPP項目，重視績效考核和系統(tǒng)集成方案。

　　目前市場實踐中的項目多以體現(xiàn)工程可用性績效為主，項目績效考核在運營期已經(jīng)實現(xiàn)了一定的按效付費，全程績效有待突破。問題具體體現(xiàn)為績效考核指標與工程投資的量化關(guān)系缺乏。以海口項目為例，項目費用分兩部分，其中工程部分根據(jù)工程投資對應(yīng)回收，類似原先的BT項目；而對于運營部分的費用，實現(xiàn)了一定的績效考核。建議在未來項目中要摸索工程投入與績效考核之間的邏輯關(guān)系，這需要長期的技術(shù)摸索和積累，突破綜合治理或流域治理測算模型。

　　第三，國企可與民企形成生態(tài)合作關(guān)系。

　　在競爭中，與地方政府服務(wù)價格是被某種條件約定，期限一般是25年或30年。多年來特許經(jīng)營的服務(wù)和價格是有限度、有計量、有指標考核的。在收入端被很大程度限制的情況下，A方陣企業(yè)必須通過與C、D方陣企業(yè)合作，去提高效率，獲得利潤的提升。此外，也需要通過與C、D方陣合作，在新的市場份額的獲取競爭中獲得成本或者績效方面的有利地位，如前文提到的A方陣和民企的生態(tài)合作關(guān)系。可見，只要是市場競爭的，國企依然會考慮系統(tǒng)優(yōu)化的效果，也會通過系統(tǒng)打包的方式或合作的方式讓民企參與其中，考慮與中小型的有技術(shù)的民企進行深入的合作甚至股權(quán)合作，產(chǎn)生采購關(guān)系。

第四，民企會在充分的市場競爭下占有PPP項目的一席之地。

　　市場化是最關(guān)鍵的，只要是重視市場化的公平競爭機會、重視后端績效考核的、重視環(huán)保監(jiān)管和信息公開的項目，此種情形下，投運類國企以承包制拿到項目后，會進行資源匹配依然會將項目的機會層層劃分給民企，這會優(yōu)于原先以報效制存在的傳統(tǒng)公建模式。國企找到有效率的民企參與項目，提升整體的服務(wù)，將項目機會和合作共贏最大化，有實力的民企依然會獲得PPP項目應(yīng)得的部分。

　　（感謝E20環(huán)境平臺高級合伙人/E20研究院執(zhí)行院長薛濤總對本文的指點，感謝京都律所劉敬霞律師對本文的支持。）

編輯：趙凡