【摘 要】 2014年12月30日財(cái)政部網(wǎng)上公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)），在該通知中《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》作為附件一同昭告天下。該通知強(qiáng)調(diào)了要高度重視PPP合同管理工作，誠哉斯言。該通知還稱為規(guī)范PPP合同管理工作，財(cái)政部制定了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》后續(xù)還將研究制定標(biāo)準(zhǔn)化合同文本等，功德無量。筆者最感興趣的是，該通知稱總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范合同條款，與時(shí)俱進(jìn)。兩年過去了，針對財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”內(nèi)容談?wù)剬W(xué)習(xí)體會(huì)以利改進(jìn)。

【關(guān)鍵字】 PPP項(xiàng)目 合同指南 社會(huì)資本方

一、前言

2014年12月30日財(cái)政部網(wǎng)上公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)），在該通知中《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》作為附件一同昭告天下。該通知強(qiáng)調(diào)了要高度重視PPP合同管理工作，誠哉斯言。該通知還稱為規(guī)范PPP合同管理工作，財(cái)政部制定了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》后續(xù)還將研究制定標(biāo)準(zhǔn)化合同文本等，這個(gè)工作是功德無量。筆者最感興趣的是，該通知稱總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范合同條款，與時(shí)俱進(jìn)。作為中華人民共和國執(zhí)業(yè)律師，筆者一直認(rèn)為合同是律師的一畝三分地，談合同無論是PPP項(xiàng)目合同還是非PPP項(xiàng)目合同，還真少不了讓人不待見的律師。本文是一個(gè)嘗試，效果好的話，也可以做個(gè)系列。

二、財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”內(nèi)容

2014年11月29日財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”（第3頁）分三部分：

首先，“本指南所稱社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。本指南所稱的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。”

其次，“社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人。但在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。” 

第三，“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。”

三、財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”解讀

筆者評(píng)價(jià)。初看財(cái)政部關(guān)于社會(huì)資本方的論述似乎沒有啥問題。但是如果您以中華人民共和國執(zhí)業(yè)律師的身份來分析（這個(gè)還真的不是雞蛋里挑骨頭），財(cái)政部關(guān)于社會(huì)資本方、聯(lián)合體、項(xiàng)目公司之間的論述文理邏輯法律均不通。財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》將中國PPP項(xiàng)目實(shí)際帶到了何方：該合同指南將中國PPP項(xiàng)目實(shí)踐帶到了“非PPP”路上了，也就是一直被財(cái)政部封殺的BT模式上去了。這還真不是筆者危言聳聽，本文不論述這個(gè)沉的話題，詳見筆者后來的論述。

首先，“社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司”文理不通。“社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本”文理通，但是“社會(huì)資本方是項(xiàng)目公司”則法理不通：“項(xiàng)目公司”在政府作為項(xiàng)目公司股東的情況下“項(xiàng)目公司”還能同“社會(huì)資本方”劃等號(hào)嗎?《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本方法人資格，這個(gè)可以有，但是同時(shí)將政府平臺(tái)公司排斥在社會(huì)資本之外有點(diǎn)武斷（筆者關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的規(guī)定也有話講）；

其次，一方面強(qiáng)調(diào)“社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人”，另一方面卻稱“項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體”矛盾：PPP項(xiàng)目實(shí)際投資人則成了項(xiàng)目公司了。這屬于法理不同。合同指南起草人不清楚項(xiàng)目建設(shè)一般是通過公開的招標(biāo)投標(biāo)程序選定承包商（工程建設(shè)者）則成立非法人的項(xiàng)目部是一般做法，合同指南起草人不清楚（也不明確規(guī)定）成立項(xiàng)目公司的條件，“社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體”之說埋下隱患（誰是始作俑者）。

第三，合同指南中“項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立”中括號(hào)中的內(nèi)容曝露合同指南起草人的短板，合同指南中規(guī)定項(xiàng)目公司“也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立”則法理不同也曝露合同起草人專業(yè)素養(yǎng)不夠。要求合同指南起草人在合同指南明確項(xiàng)目公司成立的條件這個(gè)要求肯定高了。但是合同指南的規(guī)定直接（一針見血？）的指出項(xiàng)目公司不是社會(huì)資本方的唯一選擇，項(xiàng)目公司并不是非成立不可。

四、財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”修改版

筆者的評(píng)價(jià)如果不是認(rèn)真的對照指南來看，是相當(dāng)?shù)霓挚陔y懂。下面結(jié)合筆者評(píng)價(jià)并結(jié)合相關(guān)法律提出修改版如下，請對比一下著看或許真的懂筆者的心。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”（第3頁）筆者修改版如下：

“本指南所稱社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或SPV（包括聯(lián)合體（Joint Ventures）和項(xiàng)目公司（SPC）。本指南所稱的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國獨(dú)資企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人。但在PPP實(shí)踐中，如果只有一家社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的話，本指南建議社會(huì)資本方?jīng)]有必要成立SPV（含SPC）。如果PPP項(xiàng)目采取狹義融資的話，本指南建議社會(huì)資本專門針對該P(yáng)PP項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司也就是SPC，作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體并作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。

項(xiàng)目公司是依中國公司法等設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體。項(xiàng)目公司股東為參加競爭性磋商或公開招標(biāo)投標(biāo)的社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家組成聯(lián)合體的多家企業(yè)）出資設(shè)立，本指南不建議由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司。如果成立項(xiàng)目公司，本指南建議政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。 項(xiàng)目公司應(yīng)該如同社會(huì)資本組成聯(lián)合體一樣，參加PPP項(xiàng)目的競爭性磋商或公開的招標(biāo)投標(biāo)程序。”

五、結(jié)論

結(jié)合財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》關(guān)于“四、承包商和分包商”的規(guī)定，財(cái)政部合同指南將中國PPP項(xiàng)目實(shí)際帶到了何方：該合同指南將中國PPP項(xiàng)目實(shí)踐帶到了“非PPP”路上了，也就是一直被財(cái)政部封殺的BT模式上去了。這還真不是筆者危言聳聽，本文不論述這個(gè)沉的話題，詳見筆者后來的論述。

參考資料

財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》

作者簡介

李繼忠：北京盈科（武漢）律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師，工程師，國家二級(jí)心理咨詢師。具有企業(yè)法律顧問資格、獨(dú)立董事資格。湖北律師協(xié)會(huì)建筑與房地產(chǎn)法律專業(yè)委員會(huì)委員，盈科律所PPP法律研究中心委員。聯(lián)系方式：13072744063。

李菡君：律師助理

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編輯：李丹