李開孟 中國國際工程咨詢公司研究中心主任

以下內(nèi)容根據(jù)李開孟在2017第十五屆水業(yè)論壇上的發(fā)言整理：

我國已經(jīng)進入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，并致力于探索適合中國國情的新型城鎮(zhèn)化道路。隨著基礎設施及社會公共事業(yè)投資建設領域特許經(jīng)營模式30多年的探索發(fā)展及最近三年的大力推廣應用，PPP模式迎來快速發(fā)展的新階段。

一、聚焦一種現(xiàn)象

在城鎮(zhèn)化建設和PPP模式大力推廣應用的背景下，催生出了中國城鎮(zhèn)化過程中的PPP現(xiàn)象，并展現(xiàn)出鮮明的中國特色。這是一個現(xiàn)象級的重大事件，并具有以下突出特點。

1.PPP被賦予多重職能

在我國的城鎮(zhèn)化進程中，PPP被賦予了多重功能，如化解地方政府債務壓力、解決項目融資問題、推進體制改革、促進城投公司轉型、完善公共治理，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，促進片區(qū)開發(fā)等等。多重目標如何進行協(xié)調(diào)，確保多維目標實現(xiàn)，確實是我們需要思考的問題。

2.市政建設是我國PPP模式運用的主戰(zhàn)場

目前我國城鎮(zhèn)化建設中的PPP現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為市政建設是我國PPP模式運用的主戰(zhàn)場。從下圖可以看到，國家發(fā)改委負責的傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目庫共入庫15966個項目，其中重大市政工程項目8838個，占總數(shù)55%。重大市政工程8838個PPP項目中，城市供水、供熱、供氣項目1687個，污水垃圾處理項目3071個，占比高達54%。

3.我國市政建設領域市場化改革教訓值得汲取

我國過去10多年在市政建設領域推動特許經(jīng)營BOT模式，在城市供水等領域進行市場化改革，包括引進外資及國內(nèi)民營資本參與市政工程建設，對于減輕財政建設資金不足的壓力，推動企業(yè)化改制及完善市場機制產(chǎn)生了積極影響。同時，也出現(xiàn)部分城市市場化改革后的水費提升、水價上漲、公共服務質(zhì)量下降、斷水停運，項目公益性和商業(yè)盈利性矛盾凸顯等現(xiàn)象，多個城市被迫中斷改革，走回頭路。

4.市政PPP項目的目標定位存在分歧

同時，市政PPP項目的目標定位在實際操作過程當中也存在著比較嚴重的分歧，客觀上對PPP模式如何推動城鎮(zhèn)化應用存在三種目標導向：一是將PPP作為政府財政資金購買服務的工具，強調(diào)以金錢為本，注重value for money評價，強調(diào)財政承受能力論證。二是將PPP作為撬動城市經(jīng)濟發(fā)展的工具，強調(diào)以經(jīng)濟發(fā)展為本，注重value for economy評價，強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展。三是將PPP作為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展目標的工具，強調(diào)以人民為本，注重value for people評價，強調(diào)城市經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、關注十個問題

由于對PPP的操作理念和目標定位存在分歧，對PPP作為促進城市建設及融資創(chuàng)新工具的具體操作存在不同理解。同時，由于我國PPP制度頂層設計不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉變滯后、社會資本投資權益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制、項目參與各方信用履約機制不健全、專業(yè)咨詢服務能力不足等原因，使得PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設中的推廣應用存在各種苗頭性、傾向性突出問題，應該引起高度關注。

1.PPP引進的社會資本屬于股權投資，還是屬于各種名目繁多的事實上的明股實債？

我認為無論怎么強調(diào)PPP的治理能力、管理能力，PPP首要的功能還是融資功能。由于PPP融資所具有的特殊性，才衍生出這種模式所具有的促進改革、機制創(chuàng)新等輔助功能。PPP融資的典型特點是有限追索或無追索項目融資，項目融資不同于企業(yè)融資、政府融資，它關注的不是目前的實力和水平，而是關注項目未來的現(xiàn)金流量水平。但由于我國特許經(jīng)營模式未來使用者付費的市場容量、收費機制、排他性機制等不明確，政府付費也存在著政府的換屆和信用等問題，使得對PPP未來十年、二十年，甚至三十年的長期現(xiàn)金流量的預期困難，沒有信心，所以在這種情況下進行股權投資很困難，這就導致PPP從一種股權投資演變成一種必須給出合理回報水平，而且在一定時期之內(nèi)地方政府必須接手的投資模式。這樣有一定的回報、一定的期限的融資方案，名義上是股本投資，實際上是債務投資，目前實際操作中已經(jīng)演變成各種名目的明股實債。

2.PPP引入社會資本是進行長期投資，還是過橋融資等各種類型的短期融資行為？

目前我國PPP最主要的參與主體，一是施工企業(yè)，二是各類基金投資人。施工企業(yè)追求的是短期的施工承包利潤，而各種各樣的基金投資者追求的是短期的財務回報。所以，PPP模式在事實上演變成各種類型的短期融資創(chuàng)新方式。

3.我國推廣應用PPP模式的目的，是為了實現(xiàn)地方政府去杠桿，還是為各種加杠桿提供創(chuàng)新工具？

我國本輪大力推廣應用PPP模式的目的，是為了解決地方平臺公司的債務風險問題，它是一種去杠桿的重要工具，但是目前在實際操作過程中，卻把PPP作為地方政府加杠桿的一種有效工具。因為在PPP模式下資本金可以由社會資本來出，債務資金可以通過實力雄厚的國有企業(yè)去進行融資。股權融資雖由社會資本出資，但實際上是明股實債，債務資金要找當?shù)仄脚_公司進行接盤，最后都要轉化為地方政府的或有負債。作為人民的政府，對各種支出責任和或有負債不可能置之不理，使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式，而且大家用的不亦樂乎。

4.引入PPP模式的目的是為了動員民間投資參與市政基礎設施建設，還是套取各種名目的財政資金補助的創(chuàng)新工具？

PPP項目融資的本意，是政府的財政資金從項目的前期投資退出，不論是法國的特許經(jīng)營還是英國的PFI，強調(diào)的都是私人部門融資，二者的區(qū)別在于私人融資的回報機制不同，前者是使用者付費，后者是政府根據(jù)私人部門參與PPP項目運作的實際績效，通過購買服務的方式進行付費。政府從項目前期投資中撤離的原因，一是財政缺乏資金，二是政府即便有資金，但由于使用效果差而轉由私人融資。我國PPP模式的操作情況完全相反，我們最大的印象就是政府特別有錢，以各種政府文件對PPP項目給于各種財政獎勵和優(yōu)惠政策。各級地方政府及企業(yè)在巨大的政策誘惑下，將各種項目包裝成PPP項目，使得PPP成為申請政府各種財政資金補助、政府資金投入的有效方式，這就變相激勵大家把各種不適合采用PPP模式的項目都包裝成假PPP，甚至以國家的名義強制推廣應用PPP模式。這種現(xiàn)象在我國當前非常流行。

5.開展PPP項目運作的目的是為了嚴格地方政府預算管理，還是為了突破預算約束提供具體手段？

這一輪大力推廣應用PPP模式，是在新的預算法頒布實施之后。按照新的預算法，地方政府不得以平臺公司的名義進行變相融資，只能通過發(fā)行地方政府專項債券的方式進行負債融資。我國的PPP模式強調(diào)地方政府可以和其下屬的平臺公司以PPP的名義進行合作，地方政府也可以與其下屬的國有企業(yè)、事業(yè)單位等以PPP的名義進行合作，再配合以各種形式的明股實債及地方平臺公司兜底等操作方式，使得PPP模式成為有效突破新頒布的預算法對地方政府的預算各種管理限制，并以各種各樣的創(chuàng)新方式增加地方政府的負債，有效突破了對地方政府負債進行限制的相關制度文件規(guī)定。

6.推廣應用PPP模式的目的是為了提高公共服務供給的質(zhì)量和效率，還是為了將非專業(yè)的機構培育成專業(yè)性的運營公司，并回避公共服務的專業(yè)性供給模式？

從政府公共管理的角度看，引入PPP模式的目的不能簡單停留在融資方面，而是將其作為供給側結構性改革的重要手段，是為了提升公共服務供給的質(zhì)量和效率。也就是說，PPP模式的應用，非常重視公共服務的運營機制和能力。現(xiàn)在我國的PPP的主要參與主體是建筑承包商、各種財務資金投資人，他們并不具備真正的運營能力，而且專業(yè)性的運營能力不是短期內(nèi)能夠培育出來的。我國推廣應用PPP模式，將大家的注意力都引導到如何參與融資及承攬施工任務方面，而不是關注專業(yè)運營，也許這個問題目前還不突出，幾年之后我們會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在已經(jīng)上馬的PPP項目將面臨著很嚴重的專業(yè)化運營問題。這個問題將會很快出現(xiàn)，大量PPP項目違約事件不斷爆發(fā)，將會對我國PPP項目的順利推進產(chǎn)生重大影響。

7.PPP模式強調(diào)公平競爭擇優(yōu)選擇合作伙伴，還是為了躲避正常的公開招標程序？

PPP強調(diào)的是一種市場化的項目運作模式，強調(diào)通過公開公平競爭選擇社會投資人及各種專業(yè)機構，應該按照招投標法的規(guī)定進行公開招標。但是，由于目前的PPP作為政府購買服務的一種工具，要求必須納入政府采購的框架體系。在政府采購的五種方式中，一些采購方式的競爭屬性很低。一些希望承擔工程施工任務的企業(yè)，通過PPP模式成為了社會投資人，按照兩標并一標的規(guī)定，可以不走公開競爭性招標程序，躲避了工程承包市場紅海的嚴酷競爭，能夠有效承攬相關工程并賺取施工利潤，這種現(xiàn)象目前也很普遍。

8.我國推廣應用PPP模式的目的是為了優(yōu)化公共治理結構，還是為了維護部門利益而各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合？

引入PPP模式的目的，是為了優(yōu)化治理結構，推動國家治理體系改革，但是目前各部門在推廣應用PPP模式的過程中，我們看到部門之間相互協(xié)調(diào)、相互配合、各司其職這樣的一種健康的公共治理體系沒有呈現(xiàn)出來，而且大家也不是很關注。這與推動PPP模式在我國應用的目標導向明顯背離。

9.PPP項目是強調(diào)科學決策，還是演變成為可批性研究的創(chuàng)新形式？

PPP強調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，要求優(yōu)化SPV的治理結構，使得SPV能夠對提供公共產(chǎn)品和公共服務切實負責。但是，我國PPP模式的推廣應用中，引導大家不是對公共服務的供給負責，而是要求社會資本具體承擔設計、施工、運營、維護等具體任務。施工企業(yè)為了承攬施工任務，要被迫成為社會投資人，而且還要成為一個專業(yè)性的運營商。對于一些專業(yè)技術水平較高，但本應輕資本運營的專業(yè)運營商，為了能夠獲得運營任務，卻被迫要求成為社會資本投資商。我國目前的PPP模式運用實踐中，似乎特別害怕讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，鼓勵非專業(yè)的人干專業(yè)的事。PPP項目方案的設計，更是魚目混珠，專業(yè)性水平得不到基本保障。

10.我國引進PPP模式的目的是為了推動深化改革，還是為了維持落后體制，成為躲避深層次改革的拖延工具？

我國引入PPP的目的，是為了推動公共治理的深層次改革。公共服務的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務，這是世界各國公認的公共服務的主要提供方式，也是一種經(jīng)典的方式，專業(yè)化的公共機構，同樣能夠做到信息透明、成本降低、效率提供。這種方式的有效運用，必須推動公共部門的改革。必須明確，公共部門提供公共服務的方式，不屬于PPP模式。但是，我國卻通過大力推廣應用公-公合作的方式，將其視為PPP模式。于是，以PPP模式進行假PPP的推廣應用，使得公共部門自身改革的努力已經(jīng)不再為大家所關注。第二種方式，就是采用完全市場化的方式，將一部分公共服務的提供完全推向市場，政府不參與具體的項目，而是通過制定政策、規(guī)劃、準入標準，讓各類企業(yè)，尤其是民營資本，按照市場規(guī)則進行獨立經(jīng)營，推動基礎設施和公共服務領域的市場化改革，這種模式同樣不屬于PPP，而且是市場化改革的重要方向，但是目前卻以PPP的名義拖延進行深層次市場化改革，要求政府這只手以特許經(jīng)營協(xié)議或政府購買服務協(xié)議的方式繼續(xù)伸入到具體項目的運作活動之中。所以，目前的PPP模式成為拖延基礎設施和社會事業(yè)投資建設領域深層次改革的重要工具，我們不能回避這個問題。

編輯：洪翩翩