摘要：在當(dāng)前的PPP市場上，以及PPP以外的其他基礎(chǔ)設(shè)施投資市場上，充斥著各類投資沖動。一個(gè)財(cái)政收入只有幾個(gè)億的縣級政府，動輒推出上百億的PPP項(xiàng)目，而看PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，投融資結(jié)構(gòu)部分政府一分錢不出，占干股10%-20%，儼然將PPP模式當(dāng)成了“人傻，錢多，速來”的空手套白狼模式。而PPP項(xiàng)目不可避免地涉及到政府支付責(zé)任。因此，與政府信用和私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)密切相關(guān)的PPP項(xiàng)目和和基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，由于GDP導(dǎo)向和地方政府投資沖動，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要從體制機(jī)制上入手，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。

核心觀點(diǎn)：

1、量力而行、量入為出的政府和項(xiàng)目，才是優(yōu)質(zhì)客戶(政府)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，不顧財(cái)政承受能力推出的基礎(chǔ)設(shè)施、PPP項(xiàng)目，再好的政府、再好的項(xiàng)目也存在風(fēng)險(xiǎn);

2、基礎(chǔ)設(shè)施和PPP項(xiàng)目的推出順序，對項(xiàng)目能否順利落地和融資，對能否有效利用財(cái)政資金，把錢花在刀刃上，有至關(guān)重要的影響。不能放任地方政府盲目推出“面子工程”，迅速占據(jù)了有限的政府財(cái)力資源，而推出在后的民生工程卻“無米下鍋”。

3、無論是PPP，還是政府購買服務(wù)，亦或是其他政府建設(shè)融資方式，只要需要占用政府財(cái)力資源(一般性公共預(yù)算支出、政府性基金支出)，就應(yīng)該納入統(tǒng)一監(jiān)管。

一、存在的問題

本文想要探討的，是以各種模式(包括但不限于PPP、公建公營、政府平臺公司融資代建、BT、政府購買等)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的準(zhǔn)入問題，也即是地方政府投資沖動的問題。

可能有讀者會問：項(xiàng)目準(zhǔn)入問題與PPP投融資有關(guān)嗎?這個(gè)問題需要探討嗎?

我們先看一個(gè)簡單的例子。

有一國有企業(yè)職員，30歲，在某省會城市工作，月收入2萬，準(zhǔn)備買一120平米的房子，單價(jià)1萬/平米，總價(jià)120萬。該職員首付36萬，向銀行申請按揭貸款84萬。銀行考察了其信用狀況及收入水平，以及其年齡和職業(yè)發(fā)展前景，認(rèn)為其屬于“優(yōu)質(zhì)客戶”，同意給予其84萬貸款，并享受基準(zhǔn)利率。

同樣是這個(gè)職員，看上某高端別墅社區(qū)的獨(dú)棟別墅，400平米，單價(jià)4萬/平米，總價(jià)1600萬。該職員將自己積蓄100萬，父母資助的100萬，以及向同事、親戚借來的120萬作為首付，向銀行申請按揭貸款1280萬。銀行考察了其信用狀況及收入水平，認(rèn)為以該職員目前的收入和職業(yè)發(fā)展前景來看，暫無法支持1280萬的本金和利息，屬于“風(fēng)險(xiǎn)客戶”，不同意為其提供貸款。

這個(gè)例子說明了一個(gè)道理：同樣一個(gè)客戶(政府)，量力而行、量入為出的投資，在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，即為“優(yōu)質(zhì)客戶(政府)”，其運(yùn)作的項(xiàng)目也為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目;相反，盲目投資、超出自己承受能力的投資，其就變成了“風(fēng)險(xiǎn)客戶”，其運(yùn)作的項(xiàng)目也成了風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。

在當(dāng)前的PPP市場上，以及PPP以外的其他基礎(chǔ)設(shè)施投資市場上，充斥著各類投資沖動。一個(gè)財(cái)政收入只有幾個(gè)億的縣級政府，動輒推出上百億的PPP項(xiàng)目，“國際物流園區(qū)”、“特色文體旅游中心”，各種高大上的項(xiàng)目名稱層出不窮，投資規(guī)模小于10億的都不好意思拿上臺面。再一看PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，投融資結(jié)構(gòu)部分政府一分錢不出，占干股10%-20%，還要求有一票否決權(quán)，儼然將PPP模式當(dāng)成了“人傻，錢多，速來”的空手套白狼模式。

由于GDP目標(biāo)導(dǎo)向，地方政府的投資沖動不可避免。但在過去的BOT模式中，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要是使用者付費(fèi)，政府很少為項(xiàng)目進(jìn)行“可行性缺口補(bǔ)助”，這樣的項(xiàng)目更加市場化，能否投資主要看項(xiàng)目本身的市場前景、現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、可預(yù)測性。筆者在銀行工作期間，參與或見證的這類項(xiàng)目的融資成功率通常只有20%-30%，融資成功率不高也反過來使得政府推出該類項(xiàng)目、工程企業(yè)參與該類項(xiàng)目比較謹(jǐn)慎。進(jìn)入PPP時(shí)代，剩余的70%-80%的項(xiàng)目大都變成了“可行性缺口補(bǔ)助”項(xiàng)目，只要政府財(cái)力尚可，基于對政府信用的信任，這些項(xiàng)目都成了“香饃饃”，社會資本和金融機(jī)構(gòu)趨之若鶩。地方政府也逐漸嘗到了甜頭，把更多的沒有現(xiàn)金流，或現(xiàn)金流很少的項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，享受著PPP投資拉動GDP，增添政績帶來的亢奮。

目前，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占據(jù)了PPP市場上絕大多數(shù)的比例。這些項(xiàng)目不可避免地涉及到政府支付責(zé)任。事實(shí)上，盡管PPP項(xiàng)目中的政府支付責(zé)任是否屬于政府債務(wù)尚存在爭議， 但政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目政府對項(xiàng)目公司的支付義務(wù)，會加大政府的財(cái)政支出壓力，這一點(diǎn)毋庸置疑。這些PPP項(xiàng)目在短期內(nèi)看似政府不需要支出太多，政府占了便宜，但精明的社會資本和金融機(jī)構(gòu)“無利不起早”，如果項(xiàng)目收益不能來源于市場，就必然來源于政府，長期來看，政府的付費(fèi)責(zé)任一點(diǎn)都不能免除(盡管有些項(xiàng)目是按可用性付費(fèi)或按績效付費(fèi)，但一般都會有保底付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))。若項(xiàng)目沒有或幾乎沒有運(yùn)營、管理內(nèi)容，這類項(xiàng)目無異于“拉長版BT”，對政府來講也可以看成是政府的變相舉債行為。

對于這一問題，可能會有兩個(gè)誤區(qū)：

第一，認(rèn)為無論地方政府推出多少PPP項(xiàng)目，都有財(cái)政承受能力評估作為保障，都有“一般性財(cái)政支出10%”作為“天花板”，政府債務(wù)不會大幅擴(kuò)大。其實(shí)“財(cái)政承受能力評估”并非萬能保險(xiǎn)，一些地方政府為了能夠上更多的PPP項(xiàng)目，人為放大財(cái)政承受能力，例如將應(yīng)納入本級財(cái)政的支出責(zé)任納入本地區(qū)財(cái)政，用上級財(cái)政支出為本級項(xiàng)目支出責(zé)任進(jìn)行財(cái)政承受能力測算(未征得上級財(cái)政同意)，不算或少算已經(jīng)納入財(cái)政支付責(zé)任的PPP項(xiàng)目、將政府性基金支出作為PPP項(xiàng)目收入來源，等等。此外，即使PPP項(xiàng)目有“10%”紅線，在PPP模式之外還有很多需要用到財(cái)政支付責(zé)任，例如政府購買服務(wù)的工程項(xiàng)目(87號文之后這種支出責(zé)任大大減少，但仍然存在)、政府平臺融資代建的項(xiàng)目，等等。這些項(xiàng)目若沒有前端準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的把控，多數(shù)會成為政府的變相債務(wù)。

第二，地方政府盲目推出PPP項(xiàng)目，不需要進(jìn)行管理和規(guī)范，市場會自動糾正這些問題，超出自身承受能力的項(xiàng)目，市場上的投資人和金融機(jī)構(gòu)也不會輕易參與。這一認(rèn)識有兩個(gè)危害：一是市場上的投資人如果其交易對手也是市場主體，其會比較理性;但如果交易對手是政府，很多投資人會抱有幻想，認(rèn)為既然政府負(fù)有支付義務(wù)，且簽訂了相關(guān)合同，政府最終會“兜底”，尤其建設(shè)的項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，尤其是在黨中央、國務(wù)院剛剛提出加強(qiáng)政府誠信、保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)指導(dǎo)思想的情況下。投資人認(rèn)為，政府財(cái)力是動態(tài)的，在現(xiàn)行的體制下，地方政府再寅吃卯糧，也不會破產(chǎn);再多的債務(wù)，即使地方政府還不起，最終也會由中央政府助其化解。這樣的思想在很多投資人和金融機(jī)構(gòu)中普遍存在?；谶@種思想，有些投資人(尤其是民營投資人)不考慮地方政府的財(cái)政承受能力，放心大膽地與政府合作。但是，現(xiàn)實(shí)往往是地方政府最終若無力償還，造成兩敗俱傷的結(jié)果：投資人中途停工，留下爛尾工程;地方政府信用喪失，成為“失信政府”。

編輯：程彩云