最近，財預50號文、財預62號文和財預87號，連續三份頗具影響力的文件，尤其是87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。規范強調的是針對性和有效性，地方政府和企業該如何預判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應該還有哪些重要方面?本文重點探討幾個重點問題。

最近，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《財政部國土資源部關于印發〈地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)〉的通知》(財預〔2017〕62號)和《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預[2017]87號)，連續三份頗具影響力的文件，尤其是最后的87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。隨后，業界一大批專業性解釋文章陸續出現，目的主要在于安撫市場，解釋被叫停的是政府購買服務買工程，而非政府購買服務(或者叫政府付費類)PPP的市場。規范強調的是針對性和有效性，地方政府和企業該如何預判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應該還有哪些重要方面?筆者在本文重點探討以下幾方面。

一：綱領性文件背后的趨勢

雖然不同時期、不同部委甚至國務院的文件對政府購買服務的定義存在模糊甚至沖突，但仔細閱讀《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)、財預〔2017〕50號文和財預[2017]87號文，其背后財政部約束地方政府舉債行為的主體思想是堅決和清晰的。作為政策解讀者，掌握文件趨勢，領會核心思想，才不會在當前頻繁出臺的政策文件中迷失方向或者受到誤導。

PPP和地方專業運營市場化平臺并存帶來的地方政府與之結算所形成的公共服務涉及的經濟活動外部化，由此和財政部PPP綜合信息平臺及政府預算公開等一系列舉措所希望做到的地方財政收支和投融資行為的公開化，預算制度循序漸進的規范及通過PPP等所帶來的政府支出長期計劃性的可預期化，以及地方政府財政制度重構和前述外部化共同作用下的地方財政的法制化，筆者稱之為地方財政管理的“四化運動”。

雖然中央政府三令五申強調不會為地方政府的債務做托底，但在我國的當前國情及制度安排下，中央對地方政府的行為具有絕對控制權的同時，其實也實質上承擔著責任。因此，財政部2014年啟動的一系列改革，新預算法和國發〔2014〕43號文的主旨，是要通過前述的“四化”將地方政府的投融資行為裝進制度的籠子。而經過了自1994年分稅制以來的地方融資競速，實現這一目標必然是需要一個較長期、較復雜的過程。

之前，財政資金、少量試點性地方債券和規模平臺舉債是地方政府融資的主要手段，土地財政融資也在其中發揮了很強的作用;而國發〔2014〕43號文和新預算法之后，財政部期望財政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。當然，此前甚至包括現在，地方政府所屬平臺類專營公司作為企業身份在資本市場的融資能力在其中的輾轉騰挪上(俗稱的“四個杯子、三個蓋”的地方政府融資局面)可以發揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運作的優勢較為突出。而在三四線城市，平臺公司專業化能力低，幾乎沒有可控制的運營類資產，且金融市場對接能力也低，這個杯子蓋的玩法往往玩不動，也就容易導致其玩簡單的政府購買服務買工程的傳統游戲，由此也成為本次財預[2017]87號文規范整治行動的對象。

在地方政府的四套賬簿里：一般公共預算，主要是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展及行政正常運轉的預算;政府性基金預算，是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算，實際上大頭是土地收入，還包含污水處理費等，均要求專款專用，以收定支;國有資本經營預算，是對國有資本收益作出支出安排的收支預算;社會保險基金預算，是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。前兩者與PPP緊密有關，尤其第一項中一般預算支出是PPP財政承受能力論證的重要依據。在一系列收緊的措施中，土地收入的使用方式管控日益趨嚴，被逐步推向遠離之前地方政府長期性債務還款來源的用途，而土地開發的籌資通過財預〔2017〕62號的地方政府土地儲備專項債券來實現。

實際上，融資是地方政府城鄉建設、經濟發展、改善民生依賴的正常訴求。國家對地方政府通過投融資平臺非可控、非長期規劃的融資行為進行規范(投融資平臺依賴的地方政府背書本質上是中央的無限責任，而還款的實際保障往往是不可預期的土地收入)，必然也需要為地方政府提供補充性或者替代性的融資渠道。地方市政債是依賴一般性公共預算的部分稅收作為償還保障的替代項，具有前述的“四化特征”，也包括財預〔2017〕62號的土地儲備債券、《關于印發<地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)>的通知》(財預〔2017〕97號)提到的收費公路債券等專項債券。

另一個合法的融資通道則是PPP，正如前述也符合所期望的“四化特征”，當然，它被限制在一般公共預算支出的10%的范圍內。地方政府的另一個合法融資通道，則可以靠市場化的專營公司在資本市場合法合規進行融資。

二：60號文提到的齊頭并進如何實現

還需要關注的是，國發〔2014〕60號在鼓勵市政基礎設施運營市場化的方面，是“推動市政基礎設施建設運營事業單位向獨立核算、自主經營的企業化管理轉變”和“積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營……政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓(TOT)等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。”兩個方面本應以齊頭并進的方式存在，后者被《國家發改委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資〔2017〕1266號)所再度強調;前者則一直未被特別關注，導致公建公營傳統的撥付通道存在被堵的風險，而今后專營公司獲得政府付費或補貼的合法通道存疑。我們認為，地方專營公司(指獲得本地政府特許經營許可的區域性市政運營公司，比如地方性的水務公司)的市場化是與PPP同等重要齊頭并進的方向，兩者應該比照性發展，尤其在具有收費機制(或潛在收費機制)并有強運營屬性的公共服務領域。這一點并不與本文所述的基本趨勢沖突，建議國家層面盡快完善細化相關的制度。

編輯：程彩云