萬(wàn)葉秋風(fēng)里

11月7日是為立冬，是氣象學(xué)上的一個(gè)重要的分界點(diǎn)，北方的秋風(fēng)吹起，吹黃了夏日的綠，片片落葉渲染了秋色，滄桑了流年，飄搖著蕭瑟，落地成傷。PPP也從熱鬧喧囂的上半場(chǎng)，步入了規(guī)范操作的下半場(chǎng)。在防范金融性風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)9文)，要求正本清源，及時(shí)糾正PPP泛化、異化和濫用的現(xiàn)象(見拙文《如何防止PPP的泛化和異化》)，推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)。文件的出臺(tái)，對(duì)正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目或擬采用PPP模式的項(xiàng)目都會(huì)有較大的影響，也將對(duì)PPP參與各方都將帶來非常深遠(yuǎn)的影響和變化，筆者擬結(jié)合自身從業(yè)經(jīng)歷，對(duì)92號(hào)后PPP市場(chǎng)進(jìn)行分析，與大家共享，還望各位專家指正。

寒聲入寥廓

92號(hào)文的出臺(tái)，拉開了PPP項(xiàng)目整肅、規(guī)范的大幕，使PPP從狂飆突進(jìn)中，慢下了腳步，給2014年以來燥熱的PPP市場(chǎng)帶來了絲絲寒意。文件從項(xiàng)目入庫(kù)和入庫(kù)項(xiàng)目清理入手，劃定了紅線，強(qiáng)身健體，提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量。

一、嚴(yán)把入庫(kù)關(guān)，提高入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量

92號(hào)文對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)提出了“優(yōu)先、審慎、不宜、準(zhǔn)備、績(jī)效”五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目嚴(yán)格審查，提高入庫(kù)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，防止不合規(guī)的項(xiàng)目搭PPP順風(fēng)車。

“優(yōu)先”是指優(yōu)先支持存量PPP項(xiàng)目，通過采用PPP模式盤活政府手中巨量的存量資產(chǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)政府投資的良性循環(huán)，符合財(cái)政部、發(fā)改委的一貫政策導(dǎo)向，如財(cái)政部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》(財(cái)建〔2015〕29號(hào))中要求“堅(jiān)持存量項(xiàng)目為主。推介項(xiàng)目以使用者付費(fèi)項(xiàng)目為主，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的市政公用項(xiàng)目。”

“審慎”是指審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量，延續(xù)了今年以來一貫的政策導(dǎo)向，如史部長(zhǎng)在《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話》中提出，要防止政府支出責(zé)任的固化，要守住“底線”，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。

“不宜“是指不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的非公共項(xiàng)目不適宜采用PPP模式，文件對(duì)于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目、BT項(xiàng)目設(shè)置了入庫(kù)紅線，此條規(guī)定將有效地減少搭便車的PPP項(xiàng)目，如某些地區(qū)的打著會(huì)議中心的旗號(hào)，其實(shí)是酒店項(xiàng)目、園區(qū)搭配商業(yè)項(xiàng)目開發(fā)項(xiàng)目等帶來非常大的影響。

“準(zhǔn)備”是指PPP項(xiàng)目前期工作要準(zhǔn)備到位，對(duì)PPP庫(kù)實(shí)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作提出了更為細(xì)致的要求，如必須履行立項(xiàng)審批手續(xù);存量項(xiàng)目涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的要履行國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù);項(xiàng)目必須通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

“績(jī)效”是指項(xiàng)目產(chǎn)出必須與績(jī)效相掛鉤，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)要求連續(xù)、平滑支付，不允許某一時(shí)點(diǎn)激增，付費(fèi)與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不得低于30%，對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)模式設(shè)計(jì)提出了明確的要求。

二、對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目要進(jìn)行清理，確保入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作

92號(hào)文為已入庫(kù)項(xiàng)目劃出了“論證、進(jìn)展、規(guī)范、舉債、公開”五道“紅線”，要求省級(jí)財(cái)政部門對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行清理甄別，限期整改完成，確保入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量。

“論證”是指進(jìn)入采購(gòu)階段的入庫(kù)項(xiàng)目必須完成物有所值和財(cái)政承受能力論證(在21號(hào)文頒發(fā)前未進(jìn)行財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目(2015年4月7日前)和167號(hào)文頒發(fā)前(2015年12月18日前)未進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目是例外)，強(qiáng)化了10%的財(cái)政承受能力論證高壓線，不得觸碰。

“進(jìn)展”是指對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目建立了能進(jìn)能出的機(jī)制，入庫(kù)一年的項(xiàng)目，如沒有進(jìn)展，將被清退出庫(kù)，此條紅線將對(duì)僵尸PPP項(xiàng)目形成倒逼機(jī)制，要求項(xiàng)目入庫(kù)后，必須及時(shí)開展后續(xù)工作，否則退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)非常大。

“規(guī)范”是要求PPP項(xiàng)目全壽命周期都要規(guī)范運(yùn)作，文件提出對(duì)PPP項(xiàng)目全過程強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)PPP運(yùn)作中的亂象進(jìn)行整肅，不規(guī)范操作將會(huì)退庫(kù)，如文件中提出的幾種不規(guī)范的類型。

“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的;

采用BT方式實(shí)施的;

采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的;這一條將來如何認(rèn)定，將會(huì)有一定難度，比如某地總投資70億元的管廊項(xiàng)目，在資格預(yù)審時(shí)要求社會(huì)資本注冊(cè)資金達(dá)180億元，是否是歧視性條款，此類項(xiàng)目是否會(huì)強(qiáng)制退庫(kù)，如果退庫(kù)，后續(xù)合同將如何延續(xù)，需要政策進(jìn)一步明確，出臺(tái)相關(guān)的配套文件。

“未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的;違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。”將要求退庫(kù)，這一條將對(duì)目前PPP項(xiàng)目帶來非常嚴(yán)重的影響，如目前央企大部分PPP項(xiàng)目采用表外融資，資本金采用債務(wù)性資金或是引入財(cái)務(wù)投資人，此類項(xiàng)目是否也要退庫(kù)。

“舉債”是指PPP不規(guī)范運(yùn)作，包括政府兜底、固定回報(bào)、擔(dān)保或其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的，將會(huì)被退庫(kù)。

“公開”是指入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》 的有關(guān)規(guī)定及時(shí)公開信息，“入庫(kù)之后一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。”將會(huì)被退庫(kù)。

冬后春將至

對(duì)PPP項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)PPP市場(chǎng)帶來深遠(yuǎn)的影響，短期內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)入庫(kù)數(shù)量減少，甚至出現(xiàn)大量項(xiàng)目退庫(kù)的現(xiàn)象，但從長(zhǎng)久來看，通過嚴(yán)格監(jiān)管，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，更有利于PPP市場(chǎng)健康發(fā)展，迎來春天。

一、政府方

對(duì)政府方而言，文件要求PPP項(xiàng)目嚴(yán)格限制在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目審核將日趨嚴(yán)格，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)換思路，適應(yīng)PPP市場(chǎng)的新變化及新的運(yùn)作及監(jiān)管機(jī)制。

1.項(xiàng)目庫(kù)能進(jìn)能出，有利于PPP項(xiàng)目規(guī)范操作

編輯：劉影