2017年以來，受PPP尤其純政府付費類PPP被大幅抑制的影響，十年期及以上的環衛PPP項目相比前一階段數量有所下滑；與此對應的是，政府采購服務類環衛項目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。

2017年以來，受PPP尤其純政府付費類PPP被大幅抑制的影響，十年期及以上的環衛PPP項目相比前一階段數量有所下滑；與此對應的是，政府采購服務類環衛項目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。這與地方政府對國家出臺的一系列政府采購服務政策理解不到位不無關系。不論是對于企業還是政府，尤其從促進環衛市場化，促進專業服務效率提升和產業集約度提高的角度出發，合同期限下降都將產生不利影響。

一．102號文關于合同期限不超過3年的表述并不是新概念

2019年11月審議通過、2020年3月1日施行的《政府購買服務管理辦法》（財政部102號文）對政府購買服務項目期限的表述為，“政府購買服務合同履行期一般不超過1年；在預算保障的前提下，對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同。”

不少地方政府受此文件影響，將本來可以更長的環衛項目期限限定在1+2年之內，實際上是對政策制定的初衷缺乏深入理解。

盡管財政部102號文對于合同期限的表述相較2015年的《政府購買服務管理辦法（暫行）》屬于新增內容，但并不是一個新的概念。

財政部在2017年頒布的87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》中規定，“地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接，足額安排資金，保障服務承接主體合法權益。年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。購買主體應當按照批準的預算執行，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有年度預算中統籌安排購買服務資金。購買主體簽訂購買服務合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。”

因此，財政部102號文是對項目期限應當和預算相匹配這一要求的明確和延續，并不是重新對項目期限進行要求。

二．對項目期限進行限定的初衷是防止基建項目變相舉債

對項目期限進行明確的初衷，87號文指出，是為了“制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范化解財政金融風險”。實質上， 87號文、102號文等政策制定的初衷，主要針對的對象是以政府購買服務名義變相舉債的基建融資，通過重新明確政府購買服務的“基本服務”、“先有預算，后購買服務”和“納入指導性目錄”的三個基本原則，來規范政府基建融資的“偏門”行為。

環衛項目具有輕工程強運營屬性，較少的工程量決定了環衛企業不太可能通過做高工程造價去獲取更高利潤并增大風險增加政府財政負擔，算不上是102號文、87號文等政策的主要防范對象。其實類似的，環衛PPP的純政府付費由于其強烈的運營屬性和極少的工程量，也與背負隱性債務聲明的市政道路、景觀河道類的純政府付費PPP有本質的區別，可惜也同樣被財政部金融司的92號文和10號文所誤傷。

三．經濟發達地區更易產生長期限項目

盡管受政策影響地方政府總體上在逐步調低政府采購服務環衛項目期限，仍有一些地方政府對政策的認知是清晰的。

2018-2020年5月底，全國共有1073個中標的環衛項目的合同期限在3年以上（不含3年整），在此之中有673個環衛項目的期限處于3-6年之間。這1073個環衛項目分布在全國278個城市，其中77個城市3年期以上環衛項目數量超過10個，東莞、福州、肇慶、佛山四城3年期以上環衛項目在40個以上，且集中于3-10年區間內。此外，北上廣深也均有3年期以上的環衛項目中標，共計28個。在102號文施行后的2020年3-5月，市場發布了55個期限超過3年的環衛招標信息，分布在廣東（12個）、江蘇（9個）、山東（6個）、河南（5個）、福建（3個）等地。

統計數據側面反映出，經濟發達地區更容易出現期限超過3年的環衛項目。這些地區對102號文的內涵把握更為準確，對輕資產環衛項目期限方面的硬性約束較少。

四．環衛項目期限過短會對行業產生不利影響

環衛市場化成功的標志是長期平穩優質運行。PPP的減少和縮短購買服務期限的環衛合同并不利于環衛行業的發展和效率的提升，長期來看，反而會產生成本升高、效率下降、環衛工人失業、環衛行業發展緩慢等不良后果。

在期限較長的環衛項目中，企業有動力加大機械化投入，并可以通過長期持續地優化作業方案，進一步抵消掉一部分成本上漲。如果頻繁招標更換新的環衛企業，則：

1.環衛企業由于合同期限短，不會在機械化方面有大的投入，大比例短周期項目的出現將導致行業整體機械化率進程的遲滯；

2.企業在投標項目報價時，會按照招標時的成本進行測算，其價格隨通脹每年都會上漲，而長期限項目則可以在數年內將價格限定在較低水平，有助于減輕政府財政負擔、減少交易成本；

3.新中標企業需要重新熟悉項目當地情況，這個磨合的過程一般在2到3個月，在此期間效率可能低于原企業，產生一定低效浪費；

4.新中標企業將在人員方面重新進行優化，盡管一般合同中會對環衛工人權益保障內容進行約定，但仍不排除一段時期后環衛工人失業或應用的權益得不到保障，這并不符合國家穩就業保民生的大政方針。

5.整體而言，較短的期限不利于產業對接資本市場獲得更低的融資成本，降低了環衛產業的吸引力，制約了人才、資金、技術的聚集和裂變，阻礙了行業的發展速度。

編輯：李丹