13億萬載縣城鄉環衛一體化市場化項目用特許經營合規否？

時間：2020-07-06 09:18

來源：中國固廢網

作者：E20研究院

E20研究院數據中心從E標通獲悉，6月30日，無錫市金沙田科技有限公司中標江西宜春萬載縣城鎮(鄉)環衛一體化特許經營項目，中標總金額高達13.21億元。項目的運營模式為BOT模式，中標人和實施機構簽訂初步協議，并在當地成立項目公司，項目公司接受政府方監督。從服務內容、服務年限、回報方式等多維度觀察，該項目更符合PPP類項目特征。但在現階段，在財政部PPP中心庫中尚未發現該項目的蹤跡，不排除入庫流程正在申報進行中。

E20研究院數據中心從E標通(信息來源：全國各級政府采購網/公共資源交易平臺)獲悉，6月30日，無錫市金沙田科技有限公司中標江西宜春萬載縣城鎮(鄉)環衛一體化特許經營項目。中標單價為：城區環衛：7.04元/平方米?年、農村環衛：79.10元/人?年。

根據招標公告顯示，項目建設內容主要包括：(1)清掃保潔體系建設，包括隊伍建設和設施設備投入;(2)垃圾收集、轉運體系建設，包括隊伍建設和設施設備投入;(3)智慧數字化環衛管理平臺建設。

項目的運營模式為BOT模式，中標人和實施機構簽訂初步協議，并在當地成立項目公司，項目公司接受政府方監督。服務期限為20年，中標總金額高達13.21億元。回報方式為：政府付費。從服務內容、服務年限、回報方式等多維度觀察，該項目更符合PPP類項目特征。但在現階段，在財政部PPP中心庫中尚未發現該項目的蹤跡，不排除入庫流程正在申報進行中。

畢馬威企業咨詢(中國)有限公司政府與基建業務合伙人李煒表示，環衛領域的市場化是趨勢，地方的各種探索和嘗試值得肯定。目前基礎設施和公共服務市場化主要方式包括政府購買服務、特許經營、政府和社會資本合作(PPP)，規范運作應該是首要原則。其中非常重要的一點是要區分以上三種方式所適用的政策和情形，從形式和實質上都做到規范。

以城市清掃保潔、收集轉運和智慧環衛在內的此類項目為例，如采用政府購買服務方式，則應符合《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號)、《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)等相關政策要求，如購買服務的期限不能超過3年，不能采購貨物和工程以及將工程和服務打包的項目。從招標公告看，本項目服務期限20年，總投資1.817億元(其中首次投資額5335萬元以上)，可以看出不適用政府采購服務方式。

如采取特許經營方式，最重要的政策是《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(六部委第25號令)。從該政策及國內特許經營實踐來看，此類項目應該具有“經營性”，即在回報機制上屬于使用者付費或可行性補助，比如環保領域的供水、污水處理、生活垃圾處理(焚燒發電)、餐廚/廚余垃圾處理、建筑垃圾處理均有使用者付費或經營性收入。完全政府付費類項目并不適用特許經營。因此，涉及投資且服務期長、但不涉及使用者付費或經營性收入的傳統環衛項目，按政策規范和實操經驗來看，不應采用政府購買服務、特許經營，更合適的方式應該是PPP模式。

如采用PPP模式，需關注PPP規范發展階段的新要求，適用的主要政策包括《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目管理庫的通知》(財辦金〔2017〕92號文)、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)、《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號)等。特別要注重交易結構、回報機制、績效考核、按效付費等方面的合規性、合理性。關于財承比例的問題，建議地方對本地基礎設施和公共服務項目進行排序，分清輕重緩急，為環衛、污水處理、垃圾處理等必需的公共領域項目預留一定份額，避免因額度不足難以實施PPP的局面。

總之，希望各方把握合規原則和專業精神，穩妥創新，從源頭上減少風險，不但要確保項目順利落地，還需要警惕純政府付費的環衛項目僅僅走特許經營流程，不納入PPP流程后期可能會出現支付風險或者被上級檢查叫停的可能，這也是當前環衛項目鮮見特許經營而更多用PPP或購買服務的原因。

當然，正如E20的PPP分類理論所預言的，環衛PPP和PFI類型(工程主導金額巨大可用性付費為特征)同為純政府付費但內在邏輯不同，前者支出需求剛性基建投資小不太涉及隱形債務風險，但在當前PPP分類體系中無法區別(具體請參見薛濤在2016年在財政部ppp中心道ppp公號發表的文章：【獨家】E20研究院薛濤：市政環保PPP年度盤點：分類后的頂層思考與產業變局)。地方在環衛項目中出現這樣的冒險操作的背后原因是2019年財金10號文對PFI類型PPP的壓制擴大作用到了所有純政府付費上，無意中對實施效果良好市場化促進積極的環衛PPP形成了打壓，這是這一案例背后的原因，這個問題值得思考和有關部門盡快優化。

編輯：陳偉浩

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