編者按：本文為清華大學水業政策研究中心主任傅濤博士特為中國水網撰寫，評點過去一年水業市場的變化與發展，同時展望新一年的前景與風險。此文同時為中國水網年度評選專家總結文章。2009年度水業評選結果1月27日已正式發布，請點擊查看：2009年度水業評選結果專題

2009年水業政策與市場盤點和展望

作者：傅濤

二零一零年一月

城市水業作為市政公用事業的核心內容，也作為環境服務市場的重要組成，是一個政策拉動的市場。2009年的城市水業市場在投資拉動、產業重組和社會化關注三條主線下，深化著自身的產業化進程。 

下面從產業政策環境、投融資環境、市場模式、市場展望、風險分析五個方面來分析2009年欣喜中帶著憂慮的城市水業市場，預測一下困惑中凝聚著希望的2010年的市場方向。 

一、產業政策環境 

1、日益提高的節能環保要求，是2009年城市水業產業宏觀政策的主調

在COD減排約束性指標的要求下，2009年城市污水處理率穩步提高，已經提前一年達到了70%的“十一五”目標，國家隨即提高了污水處理率的新要求，36個核心城市要向100%的污水處理收集率和處理率前進。“十二五”減排目標將氨氮排放納入考核，將進一步拉動污水服務市場。 

污水處理率的提高進一步引發了對污泥處理的要求，住宅與城鄉建設部、環保部、科技部聯合發布的污泥處理處置技術政策，對污泥處理處置的要求提上日程。 

污水處理率的提高，并沒有讓中國水體得到總體改善，面源污染控制問題、水體污染整治問題，在社會和公眾的巨大壓力之下，形成新的需求。 

原水的污染、設施的陳舊、管理的落后使2009年的供水水質安全事故頻發。雖然通過對民營化的指責轉移了一部分矛盾，但是面對2012年，這一新飲用水水質標準的強制執行年限的逐漸迫近，供水設施改造已經日益迫切。黨和國家領導人2009年多次對供水水質做出批示。 

2、水業產業政策的主線則體現在《2009年深化經濟體制改革的工作意見》之中 

國務院年初批復了發展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，相當于國務院批準了發改委給各個部門布置的工作。圍繞這一要求各個部門形成了2009年重要的幾點產業政策。 

首先，國家發改委價格管理是產業政策的重點。2009年著力調整資源性產品價格，理順成本和價格管理，包括供水成本監審辦法的制定；通過自來水進行垃圾收費的試點。目前包括在長沙、武漢、南京三個城市，垃圾處理通過自來水收費作為試點已經開始，這是有非常重要意義的試點，將極大提高垃圾處理的收費比率，提高垃圾處理服務的政府采購能力。但是垃圾處理捆綁自來水收費，將少量降低自來水的收費率。現在整個宏觀經濟環境都在調整價格，民眾對價格成本呼吁公開，意見很大，但是國家各個部門一再重申國家調整資源性產品價格的政策要堅持，不僅2009年要堅持，2010年也會持續。另外國家發改委原計劃今年內出臺《供水成本監審辦法》，因為水價的過度社會關注而一次又一次延后，2009年內并沒有出臺，但其出臺也肯定在計劃之中，或許“槍聲響在無意中”。價格司主管的供水價格管理辦法的修訂工作，2010年也將會啟動。 

其次是市政公用的繼續開放。來自不同的利益團體，從自己的利益出發，對水業改革有著不同的看法。基本的公用事業是讓市場主體來承擔，還是讓政府來承擔，本身存在著爭議，這種爭議從2008年開始愈演愈烈。2009年，國務院批復《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》實際上基本上堅定了繼續改革的方向，其要求吸引社會資本進入，加快推進市政公用事業改革，擴大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經營范圍。按照要求，建設部門應該出臺深化市政公用事業改革的意見。據了解，該意見已經起草了很多稿。2009年12月30日，國務院召開常務會議，強調擴大吸引外資，鼓勵外資投向節能環保等產業，并促進利用外資形式多元化，鼓勵外資參與國有企業改制和并購。是繼續改革，用改革解決改革中已經存在的矛盾和問題，還是停止改革，退到原來的公共服務體制下，行業里面開展了許多相關問題的討論，該問題會影響到水務市場、垃圾市場最重要的政策方向，同時也引起了投資人和政府的較大關注。 

最后，是環境產業政策的推進。2009年環保部門正在修訂環保設施的專業營運資質相關法律規定，將提高環保設施運營資質的門檻。同時環保部門也在研究促進環保產業發展的思路和意見，落實國家有關領導和國家有關發展環保產業的戰略，力求在保增長，促就業，調結構，惠民生等方面發揮環保產業的作用。環保產業成為新興產業的核心內容，2009年10月，國務院專門針對新興產業發展召開會議，聽取有關部門和專家的意見。節能和環保產業成為重點發展的核心內容。發改委也正在聯合環保部制定《節能和環保產業發展規劃》，目前還在修改之中。 

二、產業投融資環境 

伴隨著持續城市化進程，城市水業仍然處在建設的快行線上，產業投融資環境仍然是決定產業格局的最重要因素之一。2009年的產業投資環境有以下特點。 

1、污水處理廠的政府性資金比例有所提高 

2009年底，全國運營的污水處理廠數量已經接近2000座，設計規模超過10000萬立方米/日，十年來污水處理廠處理能力的平均增長率約為20%。自上世紀90年代以來，社會資本投資污水處理項目的趨勢在增加，在當年所建設的項目總體中所占據的比例也越來越高，截止到2009年12月底，全國正在運營的污水處理項目中有三分之一為BOT或BT方式投資。 

2008年底以來，由于投資拉動的影響，國債在污水和垃圾方面的直接投資加大，超過200億，這部分投資大部分以國有資產形式存在。目前在建的1900多個項目里很大比例都使用了國債。今年中央為地方政府代發了2000億市政債，也有一部分流入了污水和垃圾行業。 

為了與國債投資配套，地方政府以城投債和地方平臺商業融資為主要形式，承擔了接近50%的投資來源，成為準市場模式的主流投資模式。2009年，中國超過10萬億商業信貸中，大部分進入地方政府3800多個融資主體，其中很多投資主體已經到達縣一級，成為地方污水和垃圾投資的配套資金。 

2、總體寬松信貸使國有主體受益，其投融資結構得到優化 

對大型國有控股投資企業而言，2009年商業銀行紛紛下調利率進行放貸，在寬松的經濟政策里面受益很大。投資結構和融資結構在首創、北控等一些代表性的國有控股投資集團中得到了優化。融資成本減低，期限延長，加強了國有水務集團的資本能力。2009年無疑是水務國有經濟迅速發展的一年，水業的競爭天平也向偏向國有經濟的一方傾斜。 

3、資本市場的影響巨大 

由于環保、水務、中國等概念在國際范圍內得到市場熱捧，以水務和環境為題材的上市公司平均市盈率保持在50倍以上，部分企業超過100倍，普遍高于市場的平均值。 

IPO重啟使一批傳統水務集團選擇了自己改制，上市謀求發展之路。2009年以西安水務集團為代表的一批傳統公司完成改制，重慶水務集團完成上市，還有一批企業已經進入上市通道。 

創業板的開啟，同樣關注節能環保產業，尤其中小環保企業。北京萬幫達環保首先進入創業板上市的名單，華旭科技、都市環保、碧水源三個快速發展的技術和工程型中小型環保公司也已遞交了上市申請資料。 

有一些企業選擇在海外上市，像同為國內民營環保公司的多元環球和中德環保，已分別在美國和德國資本市場上市。潛在海外上市者還大量存在。 

4、產業投資基金 

華禹水務以水務專業產業投資基金的身份開始公開募集。以環境投資為目標的通用基金管理公司也在2009年12月28日掛牌成立，標志著中國第一只專注于環境產業的產業基金的啟動。其他正在籌備的水務和環境產業股權投資基金還有不少。城市水業領域大量使用表外資金的時代已經不遠。 

5、其它融資創新 

由于一般商業銀行提供的金融產品不能很好的適應水業特點，一些水業企業開始籌建適合水業特征的綠色銀行或者環保銀行，有望在地方商業銀行體系的基礎上嘗試成立專業性的環保銀行，以專業的眼光判斷資金的項目。銀監會也開始重視環境企業的特殊需求。 

另一方面，2009年中央代發地方2000億市政債，為市政債券真正進入前臺打下了一定基礎，真正的市政債即將逐漸導入前臺，有望在污水領域獲得突破。市政債的發行會真正讓地方債務陽光化。 

_baidu_page_break_tag_

三、主要市場模式 

2009年的城市水業市場模式，形成了以BOT模式為主導，委托運營服務獲得突破，產業并購加快的格局。 

1、 BOT成為污水處理廠的主流市場投資建設模式 

2009年，社會資本投資的污水處理項目占當年完工項目總和的近50%，達到歷史最高。全國在建的1900多個污水處理項目（含管網建設項目）中有30%為BOT或BT方式投資。其中，市場化投資項目更傾向于經濟較發達地區，而在大西北地區和其他經濟欠發達地區比較少。 

2、 政府投資、市場服務的模式探索中獲得不斷突破 

采用委托運營模式的項目有接近20個，其中在行業中引起較大影響的有：2009年4月，深圳大通正式簽約武進污水處理運營項目。7月，徐州市新城區污水處理廠委托運營項目。8月，合肥市十五里河污水處理廠運營權項目招標。最有影響的是10月簽約的海南污水廠整體打包運營招標項目，通過激烈競爭，北控水務和桑德集團兩家代表性戰略公司分別獲得兩個合同。 

2009年污水處理的DBO項目模式也在市場也獲得突破，2009年5月，天津逸仙園污水處理廠DBO項目招標，最終中標人為首創愛華。該簽約項目雖然規模不大，但競爭激烈，具有標志性。在此之前中國污水處理行業的DBO模式，只在世行在天津的投資的項目中產生。天津逸仙園污水處理廠繼承了DBO項目模式，體現了世行項目的示范性和先導性。 

3、 省級國有水務集團因為融資平臺而產生 

以省融資平臺進行整合投資的模式有兩個比較代表性的案例。 

2008年8月，廣東省將納入該省“十一五”尚未開工建設的污水處理項目，全部打包給廣東省廣業資產經營管理有限公司負責建設經營，主要采用方式為BOT。廣東七十多個污水處理廠，均由自己集團進行建設經營，這就忽略了市場機制，在行業里面引起了很大的爭議。雖然從資金角度來看解決了建設問題，但實際上BOT不僅僅是一個投資的問題，后面還有運營和管理的問題，還有服務價格的約定問題，缺乏了市場機制。廣東省廣業資產經營管理有限公司一躍成為了廣東省最大的水務公司，運營規模迅速增加。 

2009年9月，江西省將全省85個污水處理設施項目整體轉讓給國有水務集團經營。這個運營轉讓過程的規范受到質疑，但是也在江西催生和升級了國有水務集團。 

4、 傳統公司通過改制上市謀求發展 

國有傳統水務公司的改制基本上謀求的是改制以后，或者產生多元化，或者直接上市這樣一種路子。重慶水務集團2009年12月30日通過證監會發審委審核，是中國第一個以自來水的生產與供應為主業的完整獨立上市的水務集團，一個新的模式在探索中開辟。珠海水務集團、西安水務集團、長沙水務集團、江南水務公司等傳統公司正隨后走來，目前36個核心城市中的地方綜合性水務集團超過了18家，核心城市很大一部分都在走這樣的模式。 

5、 產業整合、并購與二級項目市場 

由于不同類型企業所處融資環境不同，加大和加快了產業集團之間的產業整合步伐。總體呈現國進民退，優勢組合的趨勢。雖然各企業之間的整合廣泛商談，成功率不高，但是已經形成北控水務、首創股份、桑德環保、中環水務、中國水務投資、威立雅水務、中法水務等幾個主要的水業產業集群，共同的特點是向上連接資本市場，向下發展工程的產業服務。 

MBK基金收購金州環境集團的可轉債，日本丸紅戰略投資進入安徽國禎環保，包括上海實業收購亞洲水務，還有國中控股收購ST黑龍重組成為國中水務，這是一些公開的，還有一些沒有公開的更大的整合正在進行中。 

以提高收益為目標，部分投資集團，擺脫面子的影響開始著手清理“爛尾”項目和“雞肋”項目，中法水務在濂江項目的終止是個代表，示范影響很大，還有個別項目也在終止之中。 

四、市場趨勢 

1、 提價加速 

2009年價格明顯提速了，自來水價格在2008年幾乎沒有增長，36個城市里只有一個城市里面微調過水價；但是到2009年，據不完全統計，到2009年12月31號， 36個城市的水價平均漲幅明顯。 

污水價格持續往年的上調趨勢，即便是往年CPI較高的時期，對污水價格的調整從來沒有停止過，現在污水價格新一輪的調整涵蓋污泥和再生水，越來越多的城市已考慮了污泥和再生水的收費問題。 

2、 中國環境產業逐漸國際化，許多企業資本國際化 

隨著中國國際地位提高，城市水業的國際化逐漸升級。不僅國際企業進入中國市場，中國企業也逐漸走出國門。國際化催生了“走出去”戰略在工程環節開花，中國工程管理領域的優勢首先結果：桑德在沙特阿拉伯贏得項目；國禎在越南拓展工程項目。北控水務更進一步，在馬來西亞獲得污水100億人民幣的投資項目意向。中國環境企業越來越多的海外上市也是國際化的重要體現。 

3、 污泥市場備受關注，成為新的業務增長點 

隨著污泥污染問題的暴露，污泥處理處置市場日益受到社會和市場關注。五年以后，污泥市場也一定會成為像污水市場一樣的熱點，已有一批專業做污泥處理投資和工程的公司脫穎而出。 

4、 隨著水價的總體提高，污水回用市場前景大 

總體水價的提高，使污水回用逐漸獲得市場用戶，污水回用首個BOT投資項目落戶北京昌平，標志著污水回用逐漸從純粹的政府投資項目進入市場行為。在別的城市也有一些污水再生水方面的BOT項目出現。 

5、 市政工程服務市場普遍向好 

受到金融危機的影響，中國政府的投資拉動政策，在市政領域帶來大量的集中投資，帶動了市政工程服務市場普遍向好，大部分工程公司的市場不錯，設計工程任務也明顯增多，但是可持續性難以保障。 

6、 運營市場即將大量進入市場 

目前建成運營的城市污水處理廠接近2000座，在建工程也接近2000座。隨著大量污水設施的建成，以及污水和垃圾收費支撐運營服務的發展，運營市場即將大量進入市場，但是行業普遍準備不足，運營服務的績效體系也沒有建立起來。 

污水處理廠如果簡單由當地政府進行非專業的管理，將存在大量的經營風險。而且隨著環境監管的加強，非專業性運營的風險會加大。如果真是建立起一個市場的話，就要有運營模式，要有一個專業的隊伍來完成。現在有相當部分水廠運營沒有進入市場，進入市場也是低級進入市場，目前品牌公司加起來的市場份額僅20-30％。 

7、 環境修復水體整治市場初步形成

水體修復和關聯的土地修復在有效去除環境污染的同時，其正外部性所產生綜合收益，正在逐漸獲得市場承認。越來越多的公司做水體修復，土地修復，做一些污染去除的修復，從修復的水體價值和土地價值上產生的收益，從外部性獲得收益，國內外企業都在嘗試水體修復和土地修復的市場。 

_baidu_page_break_tag_

五、風險因素 

面向2010年的城市水業市場，也存在一些風險因素 

1、 地方信貸風險加大 

過量的城投債：1-11月，全國共發行地方企業債券共計1971億元，其中絕大部分是被稱為“準市政債”的城投債，達106只。城投公司普遍存在過度包裝，等級逐漸降低：城投債發行主體級別下降到區縣級城投公司。 

借貸負債風險加大。全國目前有3800多家地方融資機構，其項目融資中85%以上靠銀行貸款。城投債和借貸的擔保大部分和地方財政掛鉤，收益風險也不能忽略，許多地方以土地使用權進行抵押擔保，涉及水務的則以水價和收費為基礎。城投債大部分期限為5-10年。超出地方政府的任期，使城投債風險更大。 

2、 資本回報的壓力大 

由于城市水業的市場前期是以資產收購和投資為核心的，偏離了水業的服務性本性。資本性投資企業的資本回報率低的問題隨著項目的深入逐漸顯現，在環境產業市場本身中難以解決。 

資本收益成為市場主導，服務本業幾乎迷失，運營企業如此弱小，收益可憐，當潮水隨金融危機的爆發而回落，“裸泳”的是運營商。 

大部分金融機構都是在商業融資平臺上在看待和參與城市水業，其實真正的水業需要政策性的資金，需要期限長、成本低、抗風險的資金形式，這樣的形式才是真正能夠支持環境業發展的新資本形式。但是現在所有的金融機構都沒有提供政策性的資金，都是商業性的資金，而大量商業性資金進入這個行業以后，必然造成資本性收入的比例和負擔加大，真正用于企業管理上、經營上等等的收益在減少。 

根據我們的統計，一個環境公司里面管融資高管的收入一般要比管運營和技術的高管要高。對于環境企業而言，變成被資本綁架了的環境運營公司，實際上資本“吞食著”收益的絕大多數，使很多專業公司沒有能力在經營基礎上進行擴張。 

“成也蕭何，敗也蕭何”商業性資本對水業企業的全面進入，造成了中國迅速成長的水業投資集團，但是也是造成水業企業收益率上不去，進而產生收益率加大的風險的根本原因。 

如何建立一個合理的資金壓力的釋放渠道，已經成為企業進一步發展升級的重要課題。因此需要建立合理的資金壓力釋放渠道，這個話題涉及具體的企業戰略，這里不做祥述。 

3、 環境服務業的社會風險增大 

2009年以來，水價關注度空前提高，水環境事故也屢次成為社會熱點。公眾的積極參與和政府日益加強的監管，正在改變水業企業的服務邊界，水務領域的風險需要重新評估，相關各方都需要正確認識水業服務特征和收益特點。為了更好地規范和引導理性的公眾參與，中國水網正在環保部門的部署下，籌備環境公眾參與網，將有機整合行業各方在公眾引導上的共同努力。 

以中國蓬勃發展的環境事業為背景，2009年的中國水務市場燦爛多彩也危機四伏，面向環境需求進一步提升的2010年，中國水業市場在困惑中凝聚著更大的希望。 

編輯：全新麗