包裝廢棄物在城市生活垃圾中占有相當比重。有數據表明，中國城市生活垃圾中包裝廢棄物的比例，同發達國家相似，不斷增加的趨勢日益明顯。然而，大量包裝廢棄物的產生是否僅僅意味著嚴重的資源浪費和環境污染？許多國家對包裝廢棄物實施專門管理，采取了經濟政策、立法管理和宣傳教育等多種手段，然而并不是所有國家都把包裝廢棄物作為特殊廢物。在中國，目前對包裝是否應該進行專門管理？如何客觀地看待包裝的環境問題，包裝廢棄物應該進行怎樣的管理等問題值得深入討論。國外在包裝廢棄物管理實踐中取得了一些好經驗，但是在考慮如何借鑒這些經驗之前，一方面需要對國外包裝管理政策做出全面評價，另一方面需要結合中國國情，結合中國包裝廢棄物的特點深入分析，才能做出正確的選擇。

    一、包裝的內涵及其特性

    包裝作為產品的一部分，是產品的有形附加物。包裝的第一個基本屬性是保護性，保護產品免受來自氣候的、細菌的、運輸的以及從生產到最終使用期間產品所能碰到的種種潛在破壞，包裝在保護產品完整性上發揮著重要作用。包裝的第二個基本屬性是容納性，即防止產品散漏。包裝的第三個基本屬性是識別性。

    包裝在實現上述基本屬性時還要遵循對環境影響最小的原則。值得注意的是，包裝對環境影響最小原則必須以能夠實現包裝基本功能為前提。

    包裝的特點是數量大且壽命短。包裝產品大多屬于一次性消費品，從原材料到制品加工成型、消耗直至廢棄的周期一般較短，產品到了消費者手中，包裝的壽命也就要結束了。包裝的這個特點正是包裝廢棄物引人關注的重要原因之一。

    包裝行業為社會提供的不是最終消費品，而是其它行業產品的一個組成部分，因而包裝企業與其所包裝的產品生產行業密不可分，包裝的發展也與其所包裝的產品市場發展密切相關。一方面，產品的更新和升級刺激了對包裝的需求；另一方面，包裝的改進也對產品生產起到促進作用。紙、塑料、金屬、玻璃等包裝制品是包裝業的主體，包裝廢棄物也主要由這些類別的材料構成。其中，紙包裝業位居首位，且其所占份額有進一步提高的趨勢；塑料包裝業緊隨其后。這二者在包裝業中所占比例超過一半以上，年產量上千萬噸，如此大量的包裝制品在消費之后必將產生相當數量的包裝廢棄物。

    二、包裝廢棄物的環境問題分析

    包裝廢棄物的環境問題一直引人關注，對這個問題的不同理解，導致包裝廢棄物管理政策的分歧。環保主義者通常認為，包裝廢棄物的環境問題比較嚴重，大量的包裝廢棄物污染環境、浪費資源，因而需要加以管理和限制；而一般包裝人士有不同看法，雖然包裝廢棄物數量巨大，但包裝對降低經濟損失、促進經濟發展做出了巨大貢獻，因而難以說明包裝廢棄物對環境影響一定顯著。盡管這些不同意見有可能出自包裝行業自身利益的考慮，但其合理的一面值得討論，至少可以看出包裝廢棄物的環境問題比人們一般想象中的復雜。

    應當承認，同現實世界遇到的其他環境問題相比，包裝廢棄物的環境影響是排在較后的位置的。但包裝廢棄物卻因引起了特別的關注，主要有以下幾點原因：首先，包裝數量巨大。對包裝廢棄物的關注最初來自于垃圾問題的出現。隨著政府越來越難以承受因垃圾增長而不斷增加的處置費用，人們自然會把目光集中在垃圾中數量巨大的包裝廢棄物管理上。第二，環境意識不斷增強的消費者對垃圾中大量隨處可見的包裝廢棄物感到擔憂，特別是塑料袋等“白色污染”、過度包裝現象比比皆是，更令人深惡痛絕。因而包裝廢棄物很快成為濫用資源、污染環境的目標而受到廣泛攻擊。

    認為包裝必然帶來資源消耗、環境污染，這種看法不全面。雖然制造包裝的確需要消耗資源和能量，產生大量的廢棄物，但另一方面，由于包裝對產品的保護作用，降低了產品的遺撒、食品的變質等經濟損失，事實上也避免了很大部分垃圾的產生。應該說包裝數量巨大是包裝本身的性質決定的。由于產品豐富、種類繁多，因而對包裝的需求就大。包裝能夠保護商品、促進銷售也有目共睹，新穎、精美的包裝給人們生活帶來了方便和享受，甚至是生活質量的提高。因此，必須承認包裝的存在對于保護環境和促進經濟發展有重要意義。

    然而，包裝的環境問題依然存在，并且在某些方面是突出的。主要問題在于包裝適度的把握，以及對環境危害較大的包裝廢棄物的管理上。首先，過度包裝是應該杜絕的，它不僅嚴重浪費資源、污染環境，還在一定程度上欺騙消費者，以犧牲環境、犧牲消費者利益為代價謀取不正當的收入。其次，應該杜絕對環境危害較大的包裝材料的使用。由于包裝具有數量大壽命短的特點，包裝材料如果選擇不夠慎重，會造成大量包裝廢棄物的迅速積累，對環境產生嚴重影響。解決問題的關鍵是如何確定包裝是否過度，如何確定包裝材料是否對環境有較大的影響，這些問題的回答并不是輕而易舉的，需要借助生命周期評價方法做出科學而全面的分析。

    三、包裝環境影響的生命周期評價

    生命周期分析方法在包裝領域的應用十分典型，它通過對包裝全過程每個階段的能量消耗、向環境排放的廢棄物或有害物質的數量，進行分階段綜合評價，以全面判斷包裝的環境影響。通過生命周期的分析方法能夠有效確定包裝是否適度，識別對環境危害較大的包裝物，以便做出有效的管理決策。

    運用生命周期評價方法的很多研究表明，僅僅在廢棄階段過分關注包裝的環境影響不一定是環境經濟有效的。例如人們曾對塑料和紙板兩種包裝的環境影響研究，比較對其廢棄物進行焚燒、填埋和回收再利用的效果。結果表明，塑料包裝焚燒處置比回收效果好，回收則優于填埋；而紙板包裝焚燒優于填埋，填埋優于回收。又例如，一項有關紙板包裝的研究結果表明，對某類紙包裝來說，回收似乎優于焚燒；而對另一類紙包裝來說，情況則恰相反。再例如，不少關于一次性和非一次性包裝的對比研究證明，如果考慮到現實的操作條件，一次性包裝的環境影響比非一次性包裝更小。這樣的研究實例很多，雖然都是針對某一研究條件下的具體結論，并不能以一概全，但它能夠說明包裝的環境影響并不是僅從某個階段，或是某個側面就能夠做出判斷，因此，相應的管理政策不能依靠主觀想象來決策。可見，根據具體情況，對包裝進行全過程的分析和評價是十分重要的。

    生命周期評價思想具體應用到包裝廢棄物管理方面的一個重要結論是，包裝廢棄物的回收再生只有在真正節約資源，減少能耗，并且所帶來的環境污染最低的前提下才是有價值的。也就是說，選擇回收再生的方式處理包裝廢棄物也是有條件的，一味地追求包裝廢棄物的回收率不一定是最合理的方案，有時回收過程造成的環境影響或者資源消耗有可能大于包裝廢棄物的直接處理。問題的關鍵在于對包裝廢棄物回收過程的環境經濟效益進行分析，并與包裝廢棄物直接處置的效果進行比較，以此決定包裝廢棄物回收是否有意義。生命周期評價正是提供這一分析的有效方法，并能為包裝廢棄物管理政策的制定和選擇提供依據。盡管在實踐中，生命周期評價研究比較復雜，耗時費力，評價方法本身并不成熟，但它代表著一個方向，對包裝全過程以及各種選擇方案的環境影響的理解采取一種科學客觀的態度，無論對于環境還是長遠的經濟利益，都比依靠假設或割裂地看問題更加穩妥。生命周期評價仍在發展，它不能幫助回答所有的問題，做出所有的決定，但它確實是一種全面而有效的思考方法。

    四、對中國包裝廢棄物管理政策的建議

    中國包裝業發展迅速，包裝廢棄物的數量不斷上升。與發達國家相比，中國包裝具有以下特點：首先，包裝使用量及其廢棄量仍然低于發達國家，這主要由于經濟發展水平的差距以及生活習慣不同等原因造成的。其次，中國城市生活垃圾中主要包裝廢棄物，例如紙板、PET 瓶等因回收價值高而具有較高的回收率，因此垃圾中可回收的包裝廢棄物數量不大，進一步提高包裝廢棄物的回收利用和再利用水平有一定難度。第三，中國包裝工業的發展水平仍然不平衡，技術先進、管理完善的大型企業為數有限，眾多規模小的企業管理水平不高，企業發展層次參差不齊，對于包裝廢棄物管理政策的制定和實施不利。有鑒于此，本文對中國包裝廢棄物管理政策提出如下建議：

    1.目前中國暫不宜對包裝廢棄物進行專門管理

    通過單獨的立法對包裝進行專門管理是很多國家的做法，但也有很多國家沒有實施。例如美國與歐盟及其多數成員國有所不同，它沒有全國范圍的包裝廢棄物再生利用專項法規，只有少量州一級的關于包裝管理的法規，而且強制性規定少，經濟政策使用的多一些。根據目前中國國情，本文認為暫不宜對包裝廢棄物進行專門管理，主要原因如下：首先，各國包裝廢棄物管理雖然有減量、回收和再利用三個層次，但立法管理的核心仍在于提高包裝廢棄物的回收水平，而中國城市生活垃圾中包裝廢棄物數量有限、回收率較高，進一步回收的潛力不大，制定政策促進回收水平提高的成本較高。第二，從包裝廢棄物的環境影響看，除了包裝廢棄物中難以降解的某些塑料制品、合成材料對環境的危害較大以外，其他類型的包裝物，如紙板、玻璃等材料廢棄后對環境的影響有限，而將它們從垃圾中分離出來并作專門運輸處理的成本卻較高，管理的難度也較大。第三，由于包裝是大多數商品生產的重要組成部分，它與產品生產、流通、消費等各個環節都有密切聯系，因而針對包裝的管理政策會對很多行為主體產生多方面影響，而這種影響具有不確定性，例如包裝的費稅制度影響面較大，應持謹慎態度。總之，照搬發達國家實行生產者責任原則、確定包裝廢棄物回收目標等管理政策不符合中國現實，而且這些政策本身也存在一些局限。因此，在中國目前條件下，將包裝廢棄物視同一般垃圾來管理更為經濟有效。

    2.著重對過度包裝及對環境危害大的包裝廢棄物的管理

    雖然目前中國不宜對一般包裝廢棄物實施專門管理，但其中某幾類包裝廢棄物的管理卻不能忽視。過度包裝、難降解塑料等廢棄物就需要加強管理。在這些特定領域，可以借鑒國外的有益經驗，采取立法、行政、經濟、宣傳教育等多種手段綜合管理。就過度包裝而言，可以采取立法措施加以限制，或輔助以必要的經濟手段，最大的難度在于如何確定包裝是否過度的標準以及如何監督執行等問題，有待于深入調查和研究。就難降解的塑料廢棄物而言，也需要在進一步分析的基礎上嚴格管理。廢舊塑料的品種繁多，一些塑料品如PET 瓶，雖然已經有較高的回收率，但如何制定和實施科學的標準，規范回收行為，對于保護較高的回收水平是重要的；回收利用水平較低而環境危害較大的包裝物，如塑料袋、一次性發泡塑料以及農用塑料品的處理問題應該引起足夠重視。1999 年1 月，國家經貿委頒布了在2000 年底淘汰一次性發泡塑料餐具的規定，為在全國禁止該材料的使用和廢棄發揮了重要作用。雖然初期在政策執行時遇到一些困難，但事實證明這是一項比較成功的政策。總之，包裝廢棄物的管理政策應該把注意力集中在問題最突出的方面。

    3.積極推行包裝環境影響的生命周期評價制度

    包裝對環境的影響需要從包裝的整個生命周期來考察，不能僅以包裝廢棄物的環境影響作為政策制定和實施的依據。包裝環境影響的生命周期評價是一項重要的基礎工作，因為包裝產品千差萬別，其環境影響也各不相同，因此有必要逐類分項進行，并逐漸形成制度。推行這項制度，不僅能夠積累足夠的基礎性數據，為今后的管理決策提供依據，而且能夠加強包裝企業的環保意識，督促他們從包裝的整個生命周期全過程全面降低包裝的環境影響。包裝環境影響的生命周期評價制度值得深入研究和推廣。

    4.認真考慮包裝廢棄物管理法規對貿易的影響

    隨著對包裝廢棄物環境問題的重視，許多發達國家為減少包裝物的數量和毒性、鼓勵包裝廢棄物的回收，制定和實施了各種立法、經濟以及宣傳教育等不同形式的管理政策，積累了大量的實踐經驗。這些經驗有正面的也有負面的，在吸收和借鑒時必須有所選擇，特別是需要結合中國的具體國情進行判斷。值得注意的是，中國加入世貿組織以后，各項環境法規與國際接軌勢在必行。國外許多國家對包裝有嚴格的管理規定，而中國沒有相應的管理措施，將會對中國的對外貿易產生不良的影響，這也是一個十分重要而緊迫的問題，有待進一步研究。

    中國作為一個發展中國家，保護環境的資金有限，因而政策設計必須考慮既達到環境目標又經濟有效，既要有所為也要有所不為。制定包裝廢棄物管理政策也應如此。并非所有的包裝廢棄物已構成普遍突出的環境問題，因此，目前中國尚不宜象發達國家那樣，為達到特定環境目標而付出高昂的經濟成本，而是要將有

限資金和精力投入到最緊迫的領域，解決比較突出的過度包裝問題，加強對環境危害較大的包裝廢棄物的管理，建立包裝環境影響的生命周期評價制度等重要基礎性工作，并研究與包裝相關的貿易政策等重要現實問題。