城鄉供水PPP是否是解決農村供水的主要模式

時間： 2019-10-17 10:24

來源： E20供水研究中心

作者：劉保宏、毛茂喬

導讀：2019年，國家對農村供水的重視上升到新的高度，政策發布密集，各地推進步伐加快，筆者發現近期城鄉供水ppp項目明顯增多，其中各省水投集團的身影頻繁出現。在PPP進入規范期的下半場，這一現象的背后值得思考。那么這種模式能否復制，是否值得各地推廣，以及其中還有哪些問題需要解決，則是本文想跟讀者探討的主要內容。

多地推進脫貧攻堅城鄉供水一體化PPP項目

前幾日，從貴州省政府采購平臺了解到，貴州金沙縣脫貧攻堅城鄉供水鞏固提升PPP項目發布中標結果，貴州水投水務集團有限公司獲得該項目。該項目建設總投資61192.85萬元。具體建設內容包括金沙縣全縣25個行政區域內22個供水分區的取水工程、凈水廠工程、配水工程，項目供水分區、建設規模、廠址選擇及取水水源等主要建設內容。

幾乎同日，湖北南漳縣精準扶貧城鄉供水一體化工程政府和社會資本合作PPP項目發布資格預審公告，湖北水總水利水電建設股份有限公司、嶺南生態文旅股份有限公司、嶺南水務集團有限公司三家社會資本組成的聯合體排名第一。該工程改擴建水廠共15座，估算總投資約為28031.35萬元，項目運作方式采用ROT模式。

就在剛剛過去的9月，常寧市政府與湖南省水利發展投資有限公司簽署《常寧市飲水安全鞏固提升工程PPP項目合作協議》，項目融資12.5億元,以湘江、舂陵水、洋泉水庫為水源地,新建蔭田水廠,提標擴建松柏水廠、洋泉水廠,整合塔嶺水廠和新建城市第二水廠,新增加壓泵站3座,新建管網503.48公里,確保全市日供水能力提升到每天18.5萬噸。

同樣也在今年，福建省水投集團與連城縣簽訂城鄉供水一體化合作協議。這是繼福地水庫PPP項目后，省水投集團落戶連城的又一重大水利基礎設施項目，該項目總投資6億元。建設資金由省地共同出資的資本金及地方政府專項債券組成，首期將興建日供水規模5萬噸的福地水廠和配套管網工程。

而在2018年5月，北京首創股份有限公司作為聯合體牽頭人與中鐵上海工程局集團有限公司、合肥市市政設計研究總院有限公司組成的聯合體中標樅陽縣農村自來水并網 PPP 項目，項目估算總投資約為人民幣 141,484.28 萬元。建設內容主要包括雨壇水廠、湯溝水廠、老洲江北水廠三大供水網絡，工程范圍為新建給水工程(包括取水工程、凈水設施、輸水管線、配水干管、配水支管、入戶工程及加壓泵站等)及存量給水工程的改造等。項目采用 BOT+ROT 的運作方式。

從上面截取的項目信息能看出以下共性：社會資本方以當地省級水投、水利集團為主，也有全國性的綜合型水務投運企業。項目多以縣域整體為單位，管網長度長，新建水廠多且分散，工程期緊張，一般分為集中供水區和分散供水區，這些都符合農村供水的特點。

城鄉供水一體化PPP優勢有哪些，解決了哪些問題?

E20供水研究中心長期關注中國農村供水現狀與問題，當前集中表現為管理體制復雜多元不統一;區域內及區域之間缺少整體規劃;水務缺少與當地產業的關聯，構建不成良性發展生態;水源污染和缺水并存;需要建設的管網長、分散式水廠多;對工程質量要求高，缺乏專業的運營團隊;與之相對應的資金需求大，缺口也大;另外就是用戶的用水習慣還沒完全養成，水價機制不明確，水費回收困難等。(詳見鏈接：農村供水兩大現狀與亟待解決的五大矛盾)

由各省水投、水利集團參與的城鄉供水PPP 項目，發揮了自身的國企優勢、地域優勢、資金優勢及專業優勢。并且按照市政環保PPP四分類方法，供水PPP項目屬于a類(政府監管型特許經營領域)，具有良好的運營屬性(相關鏈接→薛濤：如何做好PPP?)。在PPP逐漸趨于規范的時代，也是容易獲得多方青睞的項目類型之一。從理論層面分析，一定程度上能對應解決上述一些問題。

一、盤活了水利資產，激活了水動力，靈活運用金融工具，解決了資金來源。

運用PPP模式，通過對水源、水廠、供水管網等涉水資產的整合，按照“變資產為資本，變資本為資金”的思路，盤活了水利資產。使用收費權質押、資產抵押等措施，采取創新金融合作方式籌措資金，解決供水產業發展資金短缺的問題，有效減輕了政府的財政包袱。

二、推進了全省以及縣域內水資源的優化配置和高效利用。

縣城供水實現統一運營，將促進以現有水源為中心，以管網為聯通，構建跨區域水資源網絡，實現了合理調配使用水資源。統一管理，聯合調度，科學分配，解決了水資源在區域間的平衡問題，同時也有效地緩解了各地工程性缺水壓力。

三、項目規模化，保障了項目整體規劃，一次投資，一次建成，拓展了供水服務產業鏈資源的開發，解決了建設和效益的平衡問題。

根據各地城鎮現狀及發展規劃，對縣城供水工程項目進行系統設計規劃，一方面使水源、水廠、管網等設施布局和建設與城鎮的發展保持匹配，考慮縣城長遠發展的用水需求。另一方面，在有條件的地域，結合當地自然資源，兼顧其水利工程的旅游經濟開發功能，增強項目的投資收益。在PPP模式充足資金的保障下，水務集團結合規劃全面啟動項目建設，對項目的設計、建設周期和工程品質方面進行全面保障，有效地提升了各地供水基礎設施建設和效益。

四、利益最大化，有利于保障了政府、公共服務和社會資本三者利益，一定程度上解決了政企分工怎么辦的問題。

這類項目如能本著公開透明、公眾受益、積極穩妥的原則推進，則解決了政府財政壓力大，人員負擔重的問題，實現了由企業做運營，政府專注于監管的良性運行機制，不但有效地促進了地方供水基礎項目建設，還進一步提升了企業的運行能力和供水服務水平。

可能存在的問題或需要提升的方向

一、如果說未來“同城同網同質同服務”是城鄉供水服務一體化的方向，市場需要的則不光是工程，更是后期專業的供水服務。

由于農村供水項目分散，發揮規模整體優勢尚需時日，且供水運營不光在工程，而水投、水利集團在供水服務方面較城鎮供水公司專業積累少一點。要解決這方面問題，或者可以聯合，或者早作準備，修煉核心運營服務能力。

二、目前農村水價機制不清晰，水費回收難，如何保障投資者收益是核心問題之一。

農村水費回收困難，是制約農村供水商業模式可持續性的主要因素之一。雖然水利部今年明確出臺了農村水價機制相關政策，但要落地到各地方，同時居民養成習慣，可以預見還有很長的一段路要走。目前多數項目采取申請相應政策補償支持，通過資產、土地劃轉等形式進行回補等形式，以確保項目合作的持續穩定性，但這些都只是杯水車薪，仍有很大的不確定性。(相關鏈接→水利部:讓農村群眾用“放心水”交“明白費”,加快建立合理水價機制)

三、需要在保障供水公共服務效果和尊重社會資本利益中找到平衡

因農村人口向外遷移、存在自備井等原因，用水需求可能會低于預期，使該類城鄉供水PPP項目面臨一定的需求風險，容易成為政企合作之間的突出矛盾。在這樣的情況下，需要政府和社會資本建立良好的溝通、加強機制設計、協同發揮各自優勢、降低需求風險、及時解決問題，并在股權合作的基礎上實現“風險共擔”。從而在保障供水公共服務效果和尊重社會資本利益中追求平衡。

四、真正從根源上解決農村供水的問題，與鄉村振興密不可分。

唯有結合當地產業現狀，整體規劃，鄉村有了產業支撐，經濟支撐，有了需求，農村供水的產業鏈條才能盤活，良性發展，這也是脫貧攻堅的大方向。所以未來解決農村供水問題的軍團，不止有水投、水利集團、城鎮水務集團，也有環境企業、現代農業企業、健康、養老、文旅企業等。

模式可否復制?解決農村供水的方向在何方?

一、“大水源、大水廠、大管網”是水投、水利集團的優勢與方向。

各省水投、水利集團參與的城鄉供水PPP項目，能發揮其獨有的省內地域優勢，規模優勢，整體規劃優勢，解決區域間水資源合理配置，水資源和配套工程高效利用的問題，從而實現區域整體最優的效果。

二、城鄉水務一體化、城鄉供水一體化是方向

結合城鄉供水需要解決的問題，城鄉水務一體化(如興蓉環境的沛縣PPP項目、湖南道縣城鄉水務一體化PPP項目等)、城鄉供水一體化(如福建水投、貴州水投的各縣供水PPP項目)能充分發揮社會資本的各自優勢，包括資本、原水、污水、供水、水利工程、運營服務等，綜合解決整體涉水規劃、建設、運營的問題，可能是解決農村供水的主要方向。

三、基于現有管理體制，未來選擇何種模式交給市場決定更合適。

目前城鄉供水管理體制存在明顯不同，城鎮供水一般歸住建部門管理，每個地級城市、縣城及周邊大的集鎮，都有自來水公司，相對分散。農村的供水則歸水利部門管理，省水投或水利集團具備統一、規模優勢。但是基于現在的城鄉供水現狀，一部分呈城鎮供水公司向鄉村延伸管網和服務的模式，尤以城鎮化發達的區域為主，注重水質與服務。另外一部分呈省水投、水利集團采用整體PPP 方式的城鄉一體化服務，短期更加注重水源建設和保護，工程進度和質量，這類情況以中西部經濟落后、地理和氣候條件惡劣區域為主。(相關鏈接：農村供水&城鄉一體化模式與費用簡析)

合理的水價機制，高水平的供水服務，真正能解決供水不平衡不充分的問題，是黨中央、每一個用戶、供水企業都關心的問題，如果您有更好的建議、想法，歡迎參與投票，也歡迎留言討論。

編輯：趙凡

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