7月21日，在2021（第六屆）供水高峰論壇上，E20研究院執行院長、湖南大學兼職教授薛濤以“污水資源化新政啟示錄——供水未來的‘三駕馬車’”為題，對行業面臨的新挑戰和新機遇進行了深入的分享。

2. 任何企業在發展的過程中都致力于關注三大方面：穩定的安全性、逐漸增長的規模和資產、合理的利潤空間，水務企業也不例外。我們把水務企業比作一個成長的人，穩定的安全性來源于持續跳動的心臟和源源不斷的血液，也就是水源和現金流（如果沒有了巨人也會即刻倒下）；規模和資產是骨骼（有了架子才能壯大）；利潤是肌肉（肌肉太少就容易疲勞不健康）。

3. 而想要達成上述三點，從污水資源化新政的角度出發，供水行業需要重點關注水源、用戶和價格。

4. 在污水資源化提上日程、用水總量強度雙控制、地下水超采綜合治理趨嚴的背景下，行業里涌現出不少機會：如地下水水源置換、引調水工程投建運營、發展非常規水源、水系連通協同農村水環境綜合治理等等。不可忽略的是，這里面也各有一些風險需要注意，一些難題需要克服。

5. 污水資源化文件將給工業用水占比高的缺水地區帶來更顯著的影響。在節水優先導致供水需求可能下降的背景下，地方水務企業需要貼近工業用戶，“變危為機”，抓住在工業節水、工業園區供排水、高品質再生水、分質供水等方面的潛在機遇，打造“用水專家”形象，獲得更多的業務增長點。

6. 面對污水資源化新政的出臺給供水企業帶來了“量”上的不確定性，供水行業還需凝聚合力，共同推動“價格”上的改革。水價機制改革是一項系統工程，除城鎮供水價格、水資源費/稅、污水處理費之外，水利工程供水價格和再生水價格機制也將在“十四五”期間成為發展重點，不斷健全完善。

E20研究院執行院長、湖南大學兼職教授 薛濤

今年年初由十部門發布的《關于推進污水資源化利用的指導意見》（發改環資〔2021〕13號）（以下簡稱“污水資源化文件”或“污水資源化新政”），在行業里引起廣泛熱議，不少分析師樂觀地認為該文件將給污水處理、再生水、膜領域帶來極大的利好，甚至是“千億市場”。通過對行業生態底層邏輯的分析和把握，E20研究院對此形成了自己的理解和認知，認為上述推演過于簡單，我們已經在今年3月份的水業戰略論壇上跟大家進行了分享（相關閱讀：薛濤：三大關系預判“十四五”，從“污水資源化”文件說開去）。最近幾個月，當我們再次詳細拆解和研讀這一政策時又發現一些更深入的邏輯，同時它對供水行業也會產生非常重要的影響，這可能是容易被供水同行們忽視的地方。同時，也希望大家能從本次的分享中獲得啟發，在過去講的地方水務企業發展路徑——橫向一體化和縱向一體化之上（相關閱讀：薛濤：地方水務企業發展路徑解析與展望），打開思路，從而在企業的發展進程中得到進一步演化升級的機會。

污水資源化文件中與供水相關的重點解析

首先，我們分析一下文件本身。一方面，文件提出了兩個硬性指標要求：到2025年，全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀地區達到35%以上。值得注意的是，由于再生水利用率本底定義不清、本底底數不清等問題，各地的再生水利用率計算方法可能并不統一，所以一些城市的數值其實經常出乎大家所料，也給文件的后續落地以及對市場空間的預判帶來一定的阻礙，還需更加具體的規定對此進行梳理和完善。

另一方面，文件重點提及了“城鎮、工業、農業”三大領域的污水資源化，分別使用了“加快推進、積極推進、穩妥推進”的字眼，足見其實施力度差異。因此，如下圖所示，我們重點關注文件在城鎮領域和工業領域的一些表述，也是與供水行業最緊密相關的地方。比如，“要加快完善相關政策標準，將再生水納入城市供水體系；嚴格實行區域流域用水總量和強度雙控制度，嚴格監督實施再生水納入水資源統一配置的要求；加強自備井管理，限期依法關閉未經批準和公共供水管網覆蓋范圍內的自備井；缺水地區將市政再生水作為園區工業生產用水的重要來源，嚴控新水取用量”等。其中，既有直接對供水行業有利的部分，也有對供水行業潛在危機的提示，我們在后續會逐一剖析。

除此之外，本次污水資源化文件只是一個起點，該文件已經說明，接下來會形成“1+N”的政策體系。后續的實施方案、細化的工作重點和主要任務將由發改、生態環境、住建、水利、工信等各部門牽頭制定。

剛剛談到用水總量控制，作為最嚴格的水資源管理制度之一，伴隨著管控的趨嚴，該手段也會對行業格局演化帶來持續性的影響。目前看，絕大部分省份在2020年都達到了用水總量控制的要求，僅江蘇和新疆沒有完成。

經過前面的分析，想要達到再生水利用率的目標，工業廢水資源化利用或將成為“主戰場”，那么供水企業的售水量可能會受到不小的影響，尤其是缺水地區以工業企業為主要客戶的供水企業，需要思索如何應對這樣的變化（相關閱讀：污水資源化新政對供水行業有什么影響）。因此，我們針對人均水資源量和工業用水量占比做二維分析，希望給不同類型的城市和企業帶來適合自身的參考。

“三駕馬車”初現

2017年PPP的規范收緊對于地方平臺公司而言，獲得了巨大的發展機遇。但是，在當前財政緊縮、地方政府支付能力減弱的情形下，平臺公司依然面臨巨大的挑戰。許多發展的問題，依靠簡單的業務擴張不一定能完全解決，如同污水資源化新政給行業帶來的影響一樣，它是壓力下的機遇、模糊中的機遇，危與機也在不斷的轉換之中。那么，機會究竟有哪些？我們不妨退回原點來分析。

供水企業是聯通水源和用戶之間的橋梁，水流和價值流在三者之間流轉。對于供水企業來說，穩定的供水安全保障、不斷擴大的營收資產規模、合理的利潤空間以獲得更加長久的發展，是企業共同追尋的目標。對應來講，必不可少的三要素就是水源、用戶和價格。以下，我們將結合污水資源化新政逐一展開分析。

第一駕馬車：水源

“十四五”期間，對水資源的保護和高效利用仍然是治水工作的重中之重，而地下水超采綜合治理無疑是其中的核心要義與有力舉措。回顧“十三五”期間，各省份的地下水供水量占供水總量的比例發現，華北地區和東北地區的地下水供水量占比仍然較高。逐年來看，盡管有些省份該比例不降反升或有所波動，但在北京、天津、河北、河南、山東、內蒙等地保持良好的持續下降趨勢。是波動的省份還是持續下降的省份機會大？如果對地方政府行為邏輯有充分認知的話可以知道，這些持續下降的省份才是受政策監管最嚴的省份，也將是未來幾年地下水限采的焦點地區，還有不少任務有待完成，其中也蘊含了機會。

地下水綜合治理其實是受水資源、水安全、水生態三大因素共同驅動的，疊加政策監管要求，將帶來大量的地下水水源置換需求。根據《華北地區地下水超采綜合治理行動方案》（水規計〔2021〕33號），到2022年，京津冀地區要實現地下水超采量壓減率超過70%的近期目標；到2035年，京津冀地區要實現地下水采補平衡的遠期目標。其中的重點內容包含加快關停城鎮集中供水覆蓋范圍內的自備井，對成井條件好、出水穩定、水質達標的予以封存，作為應急備用水源。充分利用當地水、外調水、以及雨洪水等非常規水源，實施地下水源置換。乍一看，這里存在大量B方陣企業的新機會，但也存在其他類型的主體（A、C、D方陣）競爭進入的可能性。

值得注意的是，地下水水源置換后，新水使用上有優先級的區分。通常來講，生活用水優先于工業用水和農業用水，城區優先于城鄉結合帶和農村。另外，在國家鄉村振興的戰略背景下，當農村的地下水水源面臨調整時，需要從城鄉統籌的角度出發進行規劃，以縮小城鄉差距、保障城鄉協調發展，因此也帶來較多“城鄉供水一體化”的機會。

既然有了地下水水源置換，就一定離不開引調水工程。“十四五”期間，隨著諸多重點引水工程建設的推進（如南水北調東線、引江濟淮、滇中引水、珠三角水資源配置工程等），供水企業需要將此納入自身的管理體系進行系統思考。這其中容易出現三大類風險：價費機制風險、技術類風險和需求風險。

第一類價費機制風險中包含兩小類，一種是地方水務企業被地方政府當作“大錢包”，在引調水工程中承擔過高比例的投資，而后期回報并不明確，由此帶來企業定位屬性模糊的問題，是商業性還是公益性？嚴重的情況還會像“滾雪球”似的拖慢企業發展速度、甚至壓垮企業。另一種是補貼中斷的風險。曾經，地方政府在原水購買上給予較高的補貼。但這幾年，各地財政非常緊張，實在是給不出補貼了，導致自來水公司馬上面臨虧損的局面。

第二類是技術類風險，是指當切換水源、供水水質發生變化時，會破壞原有管網中的平衡，造成原有管網中積累的物質釋放和生物膜脫落等一系列物理、化學和生物不穩定，從而帶來水的顏色和感官上的變化，引起用戶不滿。

第三類是需求風險。引入新水源后，由于習慣、價格、水質等各方面因素，受水區用戶可能并不愿意按照設想的計劃使用新水源，使得引水工程的投資回報周期被迫延長。但這一風險可以在前期通過商業設計得到化解，比如作為投資方的企業，與受水區的供水公司形成股權合作關系，通過共同的目標和紐帶，來推動“新水的銷售”。

此外，污水資源化文件中核心圍繞“區域水資源”的概念，重點提及“推進區域污水資源化循環利用”、“實施區域再生水循環利用工程”等，這也和構建“國家水網”、打造“江河湖庫水系連通”的理念不謀而合，從而達到防控水災害、調配水資源、保護水生態、提升國家和區域水安全保障能力的目的。對省級和市級水務平臺而言，可以積極研究相關政策，獲得進入江河湖庫水系連通項目庫的機會，爭取中央資金的支持。同時要注意準確把握東部、中部、西部、東北地區河湖水系連通的區域特點，注重國家、區域、城市和農村等不同層面的連通特征，實現水量—水質—水生態聯合調度。

“過去很多年我們為石油而戰，今后將會為水資源而戰”。

因為水資源的極度稀缺性，我們將目光投向大海，思考海水的利用價值和大規模海水淡化的可行性。前不久，國家發改委、自然資源部下發《海水淡化利用發展行動計劃（2021—2025年）》（發改環資〔2021〕711號），提出了“十四五”期間海水淡化的發展目標：到2025年，全國海水淡化總規模達到290萬噸/日以上，新增海水淡化規模125萬噸/日以上，其中沿海城市新增海水淡化規模105 萬噸/日以上，海島地區新增海水淡化規模20萬噸/日以上。沿海缺水地區要將海水淡化水作為生活補充水源、市政新增供水及重要應急備用水源，切實納入區域水資源規劃和水資源統一配置，逐年提高海水淡化水在水資源中的配置比例。推動建設4—6個海水淡化示范城市，5—10個海水淡化利用示范工業園區。鼓勵海水淡化企業與自來水公司一體化運營。應該說，給沿海地區帶來非常可觀的市場機會和空間。

但真的會如同設想一樣順利推動嗎？通過回溯、對比“十二五”“十三五”期間的規劃目標和實際落地情況，當中還是存在不少差距，凸顯了在環保政策分析中必須對業務底層邏輯有充分認知的必要性。因為在海水淡化上，行業仍然面臨接受度、技術和成本、環境影響、商業的四大類難題。

第一，接受度。由于飲用口感的差異和觀念習慣上的不適應，大眾對海水是否適合飲用仍存在一定的疑慮，也會使得供水公司對海淡水的接納產生困難。解決這一難題還需加強海淡水進入市政管網的水質穩定性研究，完善入網水質監測體系，明確安全混摻比等。

第二，技術與成本。目前我國在海水淡化關鍵核心技術和拳頭產品上仍需積累蓄力，加強反滲透膜組件、能量回收裝置、高壓泵等核心關鍵設備的生產研發，爭取進一步降低海水淡化成本，提升產業化水平。

第三，濃鹽水對環境的影響。完善濃鹽水入海標準規范，按環評要求，濃鹽水可采取混合稀釋、加速擴散等方式處置后入海。有同行提出濃鹽水處理后排海會拉高海水淡化的綜合成本，解決思路可以考慮產業區域協同，將海淡產業和鹽堿產業聯動起來。

第四，商業難題。海水淡化BOT/BOO項目的邊界范圍設置、投融資結構設計、商業和技術模式選擇、風險管理，比普通供水項目更加復雜。需要強化激勵措施，鼓勵采用市場化的機制推動海淡項目落地，落實免收容量電費、企業所得稅抵免等優惠政策。

第二駕馬車：用戶

前面推導了污水資源化新政對工業占比高的缺水地區將產生更為顯著的影響，甚至會抑制自來水新水的使用，但是“福兮禍所伏、禍兮福所倚”，接下來我們從工業用戶入手，剖析工業領域業務發展的潛在機會。

首先，工業企業生產用水的來源有四大途徑：水庫或江河原水、市政自來水、自備井抽取地下水、其他非常規水源（海淡水、雨/污水回用）。工業用水雖然量大，但實際消耗量并不多，一般耗水量約為其總用水量的0.5%～10%，即有90%以上的水量使用后經適當處理仍可以重復利用。

在用水定額要求、取水許可趨嚴、節水評價考核等多重壓力下，工業企業對節水和水源替代的需求與日俱增。一方面，提高工業用水重復利用率，加強用水內部循環；另一方面，加大使用再生水、雨水、海水等非常規水源的使用率。如下圖所示，左側是高耗水行業，右側是節水考核指標。未來工業用水的節水管控會進一步加強。

工業用水當中的重點是工業園區，不光是地方自來水公司，還有很多技術服務類企業甚至包括重資產投資型企業，都在園區的供排水當中加大投資力度。

對于地方水務企業來說，需要結合工業用戶的特點以及自身的優勢進行布局。一方面，工業園區用水企業更加看重的是用水穩定性，不希望出現停水等狀況影響正常生產。因此，供水企業派出一對一“客戶專員”，貼近用戶、提升服務水平，是挖掘增量、開拓市場的必選項。與此同時，工業園區的應急備用水源，非停水管道修復技術等需求也有待挖掘。另一方面，從用水效率的角度來看，工業企業希望降低各環節單位產品的用水量，提高用水重復利用率。既然水務企業擁有值得信賴的專業身份，可以有選擇性地儲備相關技術，幫助工業用戶優化梯級用水、檢查內部供水系統的漏損情況、加強使用節水器具和設備，達到高效利用水的目標。正如傅老師所說，供水企業要探索嘗試把自己的服務延伸到工業用戶內部，而不僅僅是將水輸送到園區門口。（相關閱讀：傅濤：雙百起點上的供水跨越）

不難發現，受政策要求，當前越來越多的工業企業搬遷入駐園區，水務企業需要在園區規劃階段盡早介入，提供工業園區的水系統解決方案，充分發揮自身在供排水、再生水、廢水處理等各個細分領域建設+運營+管理+技術的復合優勢，成為工業園區的“用水專家”，甚至更近一步，城市的“用水專家”。

我們也看到，越來越多優秀的水務環保企業將“水管家”作為自己的新定位，比如，長江環保集團圍繞“五個一體化”，解決目標流域、區域、城市的水系統問題（相關閱讀：長江環保集團首推“水管家”模式，共抓長江大保護）；也有越來越多走在前面的水務環保技術服務企業將工業園區的水事和環境治理作為轉型升級的新方向（相關閱讀：中信環境技術：探索未來工業園區環境治理發展方向）；還有在工業園區領域已布局多年的“大佬”（相關閱讀：威立雅、蘇伊士發展研究（上），威立雅、蘇伊士發展研究（下）），足見未來五到十年水務行業發展的趨勢和風向。當然，工業園區的競爭也會愈演愈烈。

除了普通的再生水外，還有一個角度是高新技術園區及高新技術企業對于高品質再生水的需求，這也是在污水資源化文件發布后，一些企業觀察到的市場機會。對于信息技術、生物技術、新材料技術等行業，它們對水的品質要求更高，從廢水污水直接變成高品質再生水，有利于縮短水循環的流程和時間，滿足這類企業的用水需求。結合國家對高新技術產業發展的積極推動，高品質再生水值得大家關注。

另外，我們也看到一些城市，比如寧波和義烏，通過大規模的分質供水解決用水不足的問題，改善水資源短缺困境。它們都將最優質的水源用于居民生活飲用水，而將“低品質”的水源或者非常規水源用于工業生產，達到“優水優用、低質善用、水盡其用”的目標。在寧波模式中，單獨修建了一套管網供給工業園區企業，這其中管網投資的來源、工業企業是否足夠聚集都是需要在前期克服的難題。通常由于居民比較抗拒再生水入戶，再生水應用到居民端推行起來等十分困難。在義烏模式中，通過強有力的政策規劃，對新建工業區、集聚區、住宅小區、公共建筑等明確了分質供水的要求，將分質供水納入項目建設選址意見書，并作為土地出讓和招商的必要條件，以此推動再生水在居民端的使用。

第三駕馬車：價格

當我們有了充足的原料、并明確目標客戶群體后，還需要通過成熟健全的價格機制來完成服務提供的過程，以保證商業上的可持續性。在范總的演講中也強調了，水價值的被認可和被實現，很多問題會迎刃而解（相關閱讀：范曉軍：新蘇伊士總體目標不變，在中國環保市場聚焦四大板塊）。我們接下來探討價格問題。

目前，自來水的基本水價在逐年緩慢上漲，以36個重點城市為例，截止到2020年底，它們的居民用戶平均基本水價為2.35元。受供水成本不斷增加和水價新政策出臺等因素的影響，預計不少城市很快將進入新一輪調價周期。而海水淡化的成本在慢慢下降，噸水成本大多在4—5元之間，甚至有項目能做到噸水成本在3—4元。隨著海淡成本的進一步降低和突破，以及其他原水制水成本的增加，給未來海水淡化提供了更多的可能性。

再來看看再生水價格。原則上來說，再生水的價格需要低于終端的供水價格，才能更容易被市場接受。通過研究國內典型城市的再生水水價制定規則發現，再生水定價通常有兩種模式，一種是政府最高指導價，如北京，每立方米再生水價格不超過3.5元（除開居民中水1元/噸，亦莊經濟技術開發區高品質再生水7元/噸）；另一種模式為市場調節價，由供需雙方協商確定。但這里有個模糊不清的地帶，一些城市建議再生水銷售價格按照低于自來水基本水價的標準制定，如果使用再生水的用戶免收污水處理費，這一規定的合理性有待商榷。

站在用戶的角度來說，他所支付的水費中既包含了城鎮供水價格、水資源費（稅）、污水處理費，還有水利工程供水價格。左下方的圖顯示了一些典型的水利工程供水價格的區間范圍，大多在幾毛錢到兩三塊不等，現在很多水利工程都有財政進行補貼，沒有完全通過用戶回收成本。當未來政府補貼難以為繼、水利工程不斷增多的時候，必須要理順上下游的價格關系，健全全過程成本價格管理體系（相關閱讀：水利工程供水價格的現狀難點與未來建議）。當被財政補貼模糊的水價成本逐漸也因為補貼的退出而清晰化的時候，也將是我們前面說的海水淡化的空間越來越大的時機。

另外還有水權交易的價格，表現為受讓方取得每立方米用水權所支付的費用。通常來說，轉讓期限的長短、轉讓水權的水量、水資源的緊缺程度在不同程度上影響價格水平。據中國水權交易所的數據顯示，2020年區域水權、取水權交易的平均成交價格為1.23元/立方米，交易水價偏低。即使在水權交易的試點省份，也有活躍度偏低的情況，這是因為水權交易的基礎條件還比較薄弱，比如因為江河水量分配的不清晰和實際用水計量的不精細帶來水權確權工作的復雜性，確權水量與實際需水量差距較大。水權交易的空間還需要時間沉淀才能逐步釋放。

最后，回到前面提及的戰略分析工具箱。第一，作為民生基礎公共服務，安全是地方水務企業立足的基點和根本；第二，受國資委考核的要求，大家會不斷把企業做大做強，擴充規模和資產；第三，企業也需要合理的利潤保障繼續發展。想要同時實現安全、規模、利潤之間的良好平衡確實很有難度，大部分企業僅僅能同時做到三者中的任意兩者。

如果我們過分追求擴張速度和豐厚的回報，可能會觸碰到風險較高的局面，也許從水資源的視角進行思考能夠得到答案；如果我們處于小富即安的狀態，無論在本地還是走出去，我們都需要更積極地貼近用戶、挖掘更多的可能性、開拓市場，獲得更高速率的增長；如果我們缺乏動力，需要從交易界面、從價費機制上實現突破和改善。

我們也期待，通過污水資源化文件帶來的啟示，通過“三駕馬車”，能夠看到地方水務企業擁有更為廣闊的發展空間，看到更加蓬勃有生命力的業態。

編輯： 李丹