劉建國：新形勢下我國生活垃圾分類發展前景展望

時間： 2021-11-25 15:02

來源：零廢棄聯盟

作者：

北京市從2000年就成為原建設部8個垃圾分類試點城市之一。現在做垃圾分類和20多年前有很大的不同：過去做垃圾分類，主要靠政府大包大攬，部門單打獨斗，消耗大量的社會成本、財政投入，但取得的成功僅限于少數試點；其中很重要的問題是各類相關方之間缺乏溝通，垃圾分類是一件復雜的事情，很多人卻看得太簡單，認為“只要按照我說的去做，這件事早就成功了”，但實際上是盲人摸象，不同的人往往只能看到事情的一個側面。而真正意義上的垃圾分類一定是責任分擔的體系，居民要盡到自己的責任，政府要盡到自己的責任，企業盡到自己的責任，社會組織也有很重要的角色和責任；垃圾分類效果好的國家和地區都離不開多元共治，也唯有如此，垃圾分類工作越深入，綜合社會成本才會越低。多元參與，是垃圾分類進化的基本特征。

開展垃圾分類工作的新形勢

在20年間，垃圾分類工作的背景以及發生了巨大變化。

1 分類、無廢、限塑、雙碳成為國家戰略

垃圾分類一開始只是建設部一個部門做試點。而現在，是中央決策，多部門協同，而且有了法律保障——“固廢法”明確規定，國家推行生活垃圾分類制度，46個垃圾分類重點城市和一些其他城市紛紛出臺相關地方性法規；相關法律也密集出臺，《反食品浪費法》已經頒布實施，《循環經濟促進法》正在修訂，《資源綜合利用法》也在立法程序當中。高位決策雙碳目標的提出，也讓垃圾分類面臨全新的形勢。垃圾分類在過去是一個部門工作當中一項很不起眼的子任務，而現在力度和強度已經完全不一樣。

2 生態文明社會治理抓手屬性日益凸顯

在領導人一次次重要批示下，人們對于垃圾分類的認識也日益深化。從要求減量化、資源化、無害化，到“加強科學管理，形成長效機制，推動習慣養成”，再到肯定垃圾分類“滿足人民群眾對美好生活的需要、構建基層社會治理新格局、推動生態文明建設、提高社會文明水平”的積極作用，垃圾分類的意義已經遠遠超越了垃圾處理本身。

3 多方壓力與制約掣肘帶來巨大挑戰

另一方面，由于垃圾治理涉及的路徑多樣、環節眾多，各路徑和環節之間容易出現相互掣肘，為整個體系的協同推進帶來挑戰，包括再生利用行業納入中央環保督察、兩網融合推進緩慢、有害垃圾銜接困難、再生產品出路受限、焚燒發電補貼退坡等。其中的核心是地方政府財政吃緊，無法持續投入大量經費來做垃圾處理。在這種情況垃圾分類該如何開展，也是我們面臨的形勢。

垃圾分類工作已經取得良好基礎

我們相信垃圾分類一定會取得成功，這是因為過去的工作已經為未來打下了良好基礎。首先，硬件處理設施已經有了保障。20年前我國城市生活垃圾規范處理的比例還不到50%，而2020年底無害化處理量已經達到99.3%，焚燒占比52.5%。其次，已經開始推動量表到質變。末端設施只是政府的工作，但量的擴張潛力已經沒有了，垃圾治理的重心要前移，源頭避免與減量、資源回收、能源回收成為更高的目標。其中，垃圾分類就是量變走向質變的標志。源頭減量、垃圾分類沒有多元參與就做不下去；回收利用則涉及更多的部門，鏈條也更長，還要考慮如何讓市場接受；能源化要考慮提高能效。國家已經有意識地去構建這樣的系統，社會合力也不斷加強。第三，全民參與的文化氛圍與社會共識逐步形成，在《上海市生活垃圾管理條例》、新修《北京市生活垃圾管理條例》、包括廣州、深圳相關法規出臺和正式啟動的階段，都掀起了一波波社會討論的高潮，為垃圾分類全民參與凝聚了共識，社會組織在其中也發揮了重要作用。

科學規劃垃圾分類工作的演化路徑

總書記在指示中明確要加強科學管理。垃圾分類現在已經實現了“無中生有”的突破，但要實現“零廢棄”，還要科學規劃路徑。熱力學第一定律、第二定律是不能突破的。傳統垃圾處理方式減少了向環境排放的污染物；高溫氧化是短時間內解決垃圾問題的手段；回收利用一直都有，只是依靠拾荒者、市場的力量，完全游離于系統之外。但這些在初期是必要的。

那么什么是新模式？源頭分類在其中有什么意義？有的地方推行垃圾分類兩三年就希望垃圾產生量降低，這是不符合社會經濟發展基本規律的。填埋不是完全不要，焚燒也是有必要的，它們很大程度上解決了城市安全運營的問題。但是，填埋、焚燒本質上只是處理混合垃圾；回收利用只是生意，隨著市場波動，回收的品類十分有限，仍有大量可回收物無法利用。因此，現階段最重要的是加強再生資源回收、有機垃圾回收，包括回收走向高質化、標準化，大力推動質的提升；而做不好源頭分類，我們無法擺脫舊模式。新模式需要系統推進，包括設施建設、法治建設、制度建設、文化建設。令人欣慰的是，我們已經走在一條正確的軌道上。設施建設也有短板弱項，但已經沒有大的問題。法治建設如上所述已經修訂了“固廢法”，其他相關法律也在制定或進入立法計劃；但實施還有很長的路要走。制度建設在這幾年有了很大提升，例如黨建引領、黨政一把手工程、政府統籌、部門聯動，也設置了社區垃圾分類管理責任人制度。文化建設方面也有不少亮點，例如在正確的輿論導向、科學理論的指引下，社會共識和居民行為習慣逐漸形成。但也有問題，那就是好做的都做完了，還剩下一些“硬骨頭”——城鄉統籌、前后端協同、產業聯動。這就需要進一步深化多元參與、加強科學管理才能解決。

深化多元參與

多元參與是進入生態文明的一個標志。多元參與要求政府主導、全民參與、城鄉統籌、因地制宜。其中，政府要發揮頂層設計、協同推進的作用，既不能大包大攬，認為自己單打獨斗就能把垃圾分類做好；也不能做“甩手掌柜”，認為購買第三方企業服務之后，自己就可以放手不管。企業要在無論是前端還是后端處理系統運營上發揮重要作用。但只有政府和企業也是無法做好的，因為垃圾分類、源頭減量要做好，最終還是要靠居民習慣養成。而要做到這一點，一方面要強化基層社會治理，讓社區各類相關方與居民形成良性互動；另一方面社會組織、志愿者、媒體是公眾與政府、企業的溝通橋梁，起到很重要的潤滑、催化作用。這與剛開始做垃圾分類時，一些地方不計成本、不惜一切代價、完全依賴市場而忽略居民行為習慣養成的做法，是完全不一樣的。只有完成這個轉變，我們才能說垃圾分類實現了現代化。

加強科學管理

首先，要精細管理，基于信息化手段構建全過程智慧監管平臺。例如，在投放、收集、運輸、處置、利用等環節都建立基于物聯網的實時數據采集系統，并形成基于大數據的基礎數據庫。

其次，處理系統要實現物質和能量耦合利用、全局優化的結構框架。例如在回收利用率、資源化利用率等指標指引下，構建區域減量最大化、回收最優化、填埋最小化的體系。

第三，要明確四分類垃圾共同、但有區別的功能定位。廚余垃圾是短期內的重點，廚余垃圾適度分類與土地利用是處理系統優化增效的主要節點。可回收物體系與經濟之間的耦合更加密切，因此難度也更大，強制分類與規范回收是垃圾資源化利用的重點方向。其他垃圾是要容錯，要求廚余垃圾里不能有其他垃圾是對的，它保障了廚余的高質量資源化利用；但要求其他垃圾里沒有一點廚余垃圾和有害垃圾就會讓大家對垃圾分類望而卻步，因為其他垃圾有一個作用是容錯，搞不清楚的可以扔到其他垃圾。有害垃圾源頭分類是處理系統環境風險控制的有效方式，因此也應當強制分出。

第四，對標先進，不同國家和地區分類標準與處理系統各不相同。日本是焚燒主導，可回收物精細化分類，數據相對明確、可信；德國是綜合處理，有機垃圾回收領先全球，但有機垃圾包括園林綠化垃圾，與我國單計廚余垃圾的方式不同；美國是填埋主導，高值可回收物回收出口；新加坡是焚燒為主，城市固廢統籌管理，由于將建筑垃圾、灰渣、輪胎計入回收利用，顯得回收利用率很高；中國臺灣是回收和焚燒比例最高，廚余垃圾回收后養豬的比例較高。

第五，應當補齊短板弱項，實現高效率的廚余處理和規范化的可回收物回收利用。廚余分類和資源化要考慮整體績效，不能簡單化把廚余分出量多少作為垃圾分類成功的標志，而是要在把干濕分類、定時定點作為努力方向的同時，注意適度適量，注意因地制宜，考慮就地堆肥與集中處理、混合處理相結合。所謂的績效，就是在現有運營水平下，從全生命周期去考慮綜合環境影響、包括碳排放。可回收物要規范管理、兩網融合。目前可回收物做不到規范化管理的根本原因是利益分配失衡，回收者需要投入大量成本來買廢品，產品的銷售又不穩定，因此只能在設施、環保投入上壓縮成本。解決辦法一定是要開源，落實生產者責任延伸制和污染者付費，拓寬EPR資金、押金、政府補貼、產品銷售等多元化收入渠道，以確保該行業從業者在設施、再生產品質量、生產過程中的環保措施、人員等方面進行投入。如此，行業才能更加正規化，從而取得市場和社會的信任，形成良性循環。在具體路徑上，應當先加大政府投入，加強全過程監管，建立生產者責任延伸制度，從高投入低產出、到高投入高產出，最終不再依賴財政，達到低投入高產出的效果。

原標題：劉建國|新形勢下我國生活垃圾分類發展前景展望

編輯：趙凡

贊