4月8日，國家發展改革委等六部門聯合對《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》進行了修訂并發布。修訂后的管理辦法為PPP項目規范發展、陽光運行奠定了制度基礎，并且規范了特許經營實施方式，鼓勵民營企業參與，改進了特許經營管理程序。

央視中國之聲就此采訪國家發展改革委法規司副司長于文濤、中國宏觀經濟研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅、E20研究院執行院長薛濤進行解讀。

薛濤應邀對以上特許經營新規進行撰文解讀，本文文末另附薛濤2000多字解讀全文。為讀者更好了解和理解新規提供參考。

據央視中國之聲報道，國家發展改革委近日會同相關部門聯合發布了修訂后的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，這是2015年以來，對《管理辦法》首次進行修訂，修訂后的新辦法將從2024年5月1號起施行。

修訂后的《管理辦法》，規范了特許經營實施方式，鼓勵民營企業參與，改進了特許經營管理程序。業內普遍認為，這是我國政府和社會資本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。著力解決基礎設施和公用事業領域近年來暴露出的民營企業入場難等問題。

修訂后的管理辦法，作為政府和社會資本合作新機制實施后的首個制度文件，厘清了基礎設施和公用事業特許經營與政府和社會資本合作PPP的關系，也就是基礎設施和公用事業特許經營是基于使用者付費的PPP模式。

國家發展改革委法規司副司長于文濤介紹：“《管理辦法》中主要涵蓋了交通運輸、市政工程、生態保護、環境治理、水利、能源、體育、旅游等系列相關的基礎設施和公用事業領域，《管理辦法》的修訂發布是規范實施政府和社會資本合作新機制，引導基礎設施和公用事業特許經營在法治軌道上高質量發展，促進民營經濟發展壯大的重要制度建設舉措，有利于保障民營資本投資效益，提高公共服務質量效率。”

要深入理解此次修訂的變化和意義，首先要從政府和社會資本合作，即PPP在我國的發展改革入手。上世紀八九十年代，以招商引資為出發點的特許經營試點，為公用事業的市場化發起了開端。此后，市政領域實質性推進特許經營，并全面落地，開始了特許經營市場化改革的第二階段；2014年啟動以PPP為關鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經營范疇推廣到了民間主動融資，也就是PFI的非運營類；第四階段則是2023年11月《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的印發以及此次《管理辦法》的修訂，明確提出，政府和社會資本合作項目應全部采取特許經營模式實施，PFI模式正式退出歷史舞臺。

圖注：PFI分類，詳見薛濤2016年11月發布于財政部ppp中心微信公號的相關ppp四分類的文章，詳見如下鏈接：薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局。此外，薛濤在《薛濤解析中國式環保PPP》一書中，也做了更詳細的闡述。

中國宏觀經濟研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅表示：“PPP就是政府和社會資本，反映的是一種合作的理念，體現在具體項目里，有兩種模式：一種模式叫特許經營，另一種模式叫PFI。去年二月統計顯示，PPP項目89%都屬于政府付費，或者是可行性缺口補助。有一部分使用者付費，但是，付費的規模不大，中間還有缺口就要政府來補。簡單來講，絕大部分都屬于PFI的項目。這樣的一種偏離，違背了PPP的一個本源和初衷。”

從國際經驗看，特許經營是PPP的兩種主要類型之一，已有上百年的歷史，其主要特征是特許經營者擁有排他性權利，承擔需求風險，收益主要來自使用者付費。而PFI模式也被認為是低效的基礎設施建設和過度負債拉動經濟的模式。為此，《管理辦法》規范了特許經營實施方式，明確禁止通過建設、移交，也就是BT的方式，逃避運營義務或墊資施工，實質性叫停了PFI模式。

央視中國之聲采訪薛濤，解讀特許經營管理辦法新規

E20研究院執行院長薛濤表示：“英國PFI模式產生了泰晤士水務，但是在國際市場上沒有太多的聲音。所以從國際市場上實踐來看，PFI相對較難操作，對國情要求極高，即使在國外沒有形成普遍的模式。而特許經營作為法國模式，現在走到了東南亞、南美等，大部分的發展中國家都在使用。”

《管理辦法》直面特許經營領域焦點問題，最大程度保障了特許經營各方合法權益。統計數據顯示，2015年新中標的PPP項目中，由民營企業牽頭的項目數量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年僅占18.33%，上一階段PPP模式也因此受到眾多質疑，被認為偏離了PPP本源，制約而非推動了基礎設施領域的市場化改革。

國家發展改革委法規司副司長于文濤表示，《管理辦法》的修訂著力解決民營企業入場難的問題，將促進民間投資作為立法目的，在總則中予以明確；新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式避免競爭，專設鼓勵民營企業參與特許經營條款、不同所有制企業融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業的支持力度。

于文濤表示：“《管理辦法》通過相關的條款，來鼓勵廣大的民營企業通過直接投資或者是獨資、控股、參股等方式，積極參與特許經營項目，獲取合理的回報，促進相關領域的發展壯大。”

修訂后的《管理辦法》明確，特許經營應當聚焦使用者付費項目，并進一步明確使用者付費，包括特許經營者直接向用戶收費以及由政府或其依法授權機構代向用戶收費。專家普遍認為，修訂后的《管理辦法》體現了防范地方政府債務風險的原則，突出強調了財政資金補貼合規性、政府和社會資本風險分擔等要求，明確禁止了涉嫌政府違規融資的情形。

吳有紅表示：“公用基礎設施領域，符合特許經營模式特點，又不會增加地方政府隱形債務，都要按照《管理辦法》來體現。”

《管理辦法》還鼓勵企業創新，將特許經營最長期限延長到40年。明確特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有。薛濤認為，此次修訂控制隱性負債是表，基礎設施建設管理需要全面轉入提質增效階段才是里。

薛濤表示：“PFI模式會出現企業沖動說服政府上項目，最后企業債務丟給銀行的狀態。當一個企業的發展路徑不能依賴于財政和政府兜底時，企業就越要去發展，企業就會面對商業創新的要求，包括特許經營中要擴大使用者付費等要求，那么就會帶來一些新型基礎設施特許經營的嘗試。《管理辦法》也鼓勵企業朝著這個方向發展。”

業內普遍認為，修訂后的《管理辦法》就是要擺脫傳統經濟增長模式和生產力發展模式的過于粗放的狀態，從而推動我國特許經營模式走上規范發展、陽光運行的新路徑，進一步深化基礎設施投融資體制改革。

薛濤表示：“我覺得很多文件之間是有共振的，城市生活的綠色化、工業生活的綠色化以及大智能、大智慧，這部分落到特許經營管理辦法，實際上是有呼應的。深刻意思看未來，原來做特許經營的這些企業，也要提升自己的能力，應用新的技術以及新的風控手段和內在管理機制等，這些都要發生變化。”

圍繞新規，上述《中國之聲》節目中，概括了PPP在我國的發展改革歷程，同時也提到PFI很大程度上違背了PPP的本源和初衷，以及特許經營相關的需求風險等話題。

針對這些話題，薛濤在2016年“財政部PPP中心”發布的署名文章中都有詳細的介紹。（相關鏈接：薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局）

在今年年初的2023（第十七屆）固廢戰略論壇上，針對相關話題，薛濤也做了深入解析。他引用叔本華的一句話“一切看起來偶然發生的事，其實都是必然。”

今天一早，薛濤在他的朋友圈補充批注：

好多人來問我這個修訂版新增的“排他性”如何理解？

“特許經營者獲得協議約定期限內對特定基礎設施和公用事業項目進行投資建設運營并取得收益的排他性權利”

在《薛濤解析中國式環保PPP》一書中對特許經營二分里提到，a類受益者付費才有排他性，b類污染者付費的特許經營原來沒有排他性，但是現在若類的保底量取消的話，對應的公平措施就是換取行政壟斷的排他性，即將PPP的b類轉為a類，俗稱光譜右移。

（特許經營光譜右移全系列視頻可搜索“薛濤E20”視頻號觀看）

相關閱讀：

薛濤演講實錄：PPP萬余大數據揭秘PFI影響下水務市場大變局

薛濤：三道金牌背后地方融資四化及PPP下的供水再思考

《財經》視頻：薛濤談中國式PPP的“前世今生”與“獨樹一幟”

薛濤：二法將出，以二維法分析特許經營和PPP的關系

薛濤評1098號文：PPP行穩致遠的進一步，無關緊縮或釋放

讀薛濤解析環保PPP之“幾不可能三角”：思維碰撞殊途同歸

薛濤：PPP難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫

附E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長對新規的撰文解讀全文：

從發展新質生產力的歷史新階段角度

解讀《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》修訂

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的修訂發布，不僅要從PPP在中國的四個階段發展來追溯，更要從社會主義現代化國家新征程下如何發展“新質生產力”的高度來把握。

上世八九十年代，由國家計委主導的特許經營試點，以外資的招商引資為出發點，為公用事業的市場化發起了開端。此后市政領域實質性推進特許經營并全面落地，開始了特許經營市場化改革的第二階段，并由此為基本商業模式，誕生了當下供水、環保及燃氣等領域主要的上市公司。2014年啟動的以“政府與社會資本合作（PPP）”為關鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經營范疇推廣到了PFI的非運營類，并伴隨著后者的過度發展而在去年進行了及時調整。《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）及《管理辦法》的修訂，則是PPP的第四階段的長期性綱領性文件。在上述的四個階段里，改革始終在路上，與時俱進，想要深入領會政策，就需要從時代背景和未來趨勢中，來獲得深刻的認識和對趨勢的預判。

第一階段的PPP，為我國引進了不僅是當時急缺的外資，更是先進的管理經驗，后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業一樣，在跟隨和學習中，國內企業隨著自身能力增長逐漸成為了特許經營的主角，又逐漸由于融資成本等原因，國企占有了更多的優勢。第三階段，伴隨著外部大形勢上地方政府對拉動基建投資的過度依賴，和由此對融資訴求的進一步加重，PPP中釋放的PFI模式也對融資能力提出更高要求，由此進一步加大了國企的優勢，甚至變成了國有施工企業的主導，背離了通過市場化提升效率的主線。所以，第四階段在部分領域需要重新激發民企的活力，也是對此趨勢帶來的負面影響的強力糾偏，其背后，出發點是發揮民企創新優勢帶動公共服務效率提升的唯一核心目標。

進一步而言，重工程輕運營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱債風險的提升，確實是第三階段PPP推進中帶來的主要問題，相對而言主要來源是非特許經營類的PFI模式，因其不具備真正的運營屬性。但同時我們也要關注到，特許經營本身的成熟模式在這方面也不能說完全沒有一點異化。因此，特許經營管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經營，把PFI模式排除在外；一方面也要對特許經營中一些過度濫用的行為進行調整。之所以對特許經營本身也要有更高的要求，這也是宏觀環境上城鎮化速度相對減緩，基礎設施總體解決了從無到有，需要逐步解決從有到優的時代大背景下的產物。

從這個時代大背景和更長期的趨勢來理解，PPP第四階段的全面轉型，控制隱性負債本身是“表”，基礎設施建設管理需要全面轉入提質增效階段才是“里”。對這個長期核心任務的深刻認知，才能不受來自咨詢、工程等業務相關者的抵觸情緒影響。修訂版的目標就是精準的去遏制第三階段PPP中前述各個要素所帶來的新增隱性債務的負面影響，明確的糾正相關的重工程輕運營傾向，大力的聚焦以提升運營效率為中心，為了在建立長期主義和激勵相融的良好機制中，鼓勵創新和技術進步，促進政府和不同所有制企業各自之間的清晰邊界，以優勢互補，增量分享，總體最優為導向，進而在政企合作的市場機制中培養新質生產力的土壤。

從以上的認識出發，我認為對《特許經營管理辦法》修訂版的理解，可以歸納為以下四點：

一、 規范調整方向

發展新質生產力，首先就是要擺脫傳統經濟增長模式和生產力發展模式的過于粗放的狀態，此處在PPP中對應的就是低效的基礎設施建設和過度負債拉動經濟的模式。

修訂版進一步明確終結了與BT相關的模式（劃去原第五條（三）款的BTO），也通過分散在各處的一些條款和改動，實質性叫停了本輪PPP中與我國國情結合而演化出的具有BT拉長性質的PFI，比如叫停與后者緊密聯系的可用性付費（第二十二條）。類似的，還包括第七條結尾再次明確“禁止在建設工程完成后直接將項目移交政府，或者通過提前終止協議等方式變相逃避運營義務。” 再比如二十一條“選定的特許經營者及其投融資、建設責任不得調整。確需調整的，應當重新履行特許經營者選擇程序”有關規定也是為了控制大型施工企業借此套取工程的現象，但并未禁止運營階段的特許經營項目在政府允許的條件下進行轉讓，并在第四十條也增加了“特許經營項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，應當及時書面告知相關行業主管部門”有關規定，由此建立了特許經營項目轉讓的基本流程，有利于保持健康的特許經營的二級市場。

目前，在地方融資資源受限的情況下，容易出現新設行政許可或以虛擬的特許經營“權”模式來借道違規融資。所以在第四條中強調不新設行政許可，在第三條之不涉及產權轉讓（避免特許經營虛擬化）不可以實施特許經營。

特許經營模式的本質，就應該聚焦使用者付費類，修訂版及時補充了使用者付費的兩種類型之一的政府代收費的穿透型認定（第六條）。并在第十九條“將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要標準。”考慮到當下即便是特許經營在基礎設施建設融資過度的大背景下，也存在著過度建設和帶來隱債的風險，為進一步約束，在第二十二條中提到政府付費“只能按規定補貼運營，不能補貼建設成本”。暗含建設成本的回收，需要從最終使用者支付的價格中來得到支撐。可見此處需要深入理解的是，落實公共服務對應的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經營運營健康發展的重要支撐點。

融資配套制度始終是特許經營的關鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經營所推進的金融創新做了確認：在二十七條及二十八條將探索預期收益的質押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進入，新的金融探索還在繼續深化中。這些手段都很精準的適配特許經營，并且總體避免了前述的隱債風險。

二、劃清政府與市場邊界，建立穩定、清晰、公平的政企合作模式

新質生產力解讀中強調的發展新型生產力相關的深化改革的一部分——高標準的市場體系和要素流動，就需要政府和市場的邊界清晰，制度明確，行為可預期。這對發揮市場和企業的活力至關重要。其實，PPP市場化改革的初衷也與此相一致。近年來，國家在中國特色社會主義的相關制度建設中取得了不少進展。本修訂版一方面跟進了其他相關文件的進展，也在PPP的相關領域對此做出了貢獻。

比如，修訂版第四條中比征求意見稿多出的一條，非常值得關注：“禁止以基礎設施和公用事業特許經營名義濫用行政權力排除、限制競爭。”第五條的合理分配風險的描述；包括第五十四條，合理區分了行政復議訴訟（對行政管理）和仲裁民事訴訟（對等主體之間）。尤其在第五十六條到五十九條，大幅增加對地方政府越矩行為的約束，并且都有其它已發布的相關政策法規與之配套。這方面還包括第六十三條里新增的對投訴流程的安排。信息公開是保障一項制度得到良好運行的重要舉措，文中對此也有強調公開競爭的要求，有二十二條對政府公開代收使用者付費的收支明細的要求，和四十七條里依托全國投資項目在線審批監管平臺對外“及時”公開的要求。

三、明確各方職責分工

一項管理制度要與經濟社會以及行業發展需求相適配，既要劃清政府和市場的邊界，也需厘清政府各工作部門管理責權。修訂版強調了發改委的牽頭推進職責、地方政府的主體責任，明確了行業主管部門在國家發改委牽頭協調下依法開展相關工作的職責，以及財政部門的預算管理和財經監管職責。同時，《管理辦法》理清了特許經營項目固定資產投資管理程序，也即特許經營方案審批以及項目審批、核準、備案程序由誰審批、如何審查等基本建設程序問題。

此外，正如前文所述，未來基于使用者付費的特許經營，價格將是保障特許經營項目穩定性和發展的十分重要的因素。文件也明確了價格測算應征求發改系統的地方價格主管部門的意見和符合價格政策（第十九條、二十三條）。

四、提質增效，釋放活力，培養新質生產力

培養新質生產力的學習報告中提到，要打通束縛新質生產力的卡點堵點，發揮科技創新的作用，培養高科技、高效能、高質量的特征，對于傳統產業要改造提升，對新興產業要培育壯大。對于特許經營的應用領域，前者為主，后者也有緊密相關的部分。

要達到上述目標，必然要激發民營投資的積極參與，因為他們更敢于承擔不確定性的風險，和探索各種創新的模式。

于此角度，特別重要的是修訂版的第三十四條：“特許經營者在保障項目質量和產品服務質量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創新等方式產生的效益，除協議另有約定外，歸特許經營者所有。”在PPP的第三階段出現了特許經營項目的付費從“承包制”內涵回到“報銷制”的傾向，需要深入領會本條款的含義，和以激勵相容為內核的市場化的核心目標，進而實現激發民間投資積極性的政策目的。

實現上述目的，除了技術創新，商業模式創新也是PPP中提升效率實現共贏的重要途徑，由此就需要更多的開發受益者付費的新模式，并通過模式創新或技術創新找到增量收益。第二十二條提到的獲得與特許經營項目相關的其他開發經營權益等方式取得收益就是其中一個重要的突破方向。

提升效率是PPP的首要目的，特許經營管理辦法兩版的第一條都有明示：“ 為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率”的要求。而在新版中，這個首要目標得到了充分的強調，包括第四條“政府鼓勵并支持特許經營者提升效率、降低成本，增進社會公眾福祉”，第十一條再次強調“特許經營項目提出的主要目的，應當為發揮社會資本在經營管理、技術創新等方面的優勢，促進民間投資，提高公共產品和公共服務的質量效率。”

總之，新質生產力在傳統的市政公共服務領域的培育和發展，不但需要該領域發揮技術升級和信息智能技術、綠色技術的作用，更需要更高質量的市場機制，用更高水平的特許經營管理來激發市場主體的新動能，修訂版的特許經營管理辦法為PPP的第四階段的健康發展奠定了堅實的基礎。

執筆：E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長  薛濤

編輯： 李丹