“三”，在漢語語境里是個特殊的數(shù)字：孩子三歲準(zhǔn)備上幼兒園，從此開始漫漫課桌路;三國演義里面的合縱連橫的智慧，不同利益主體間的糾葛又體現(xiàn)了微妙的穩(wěn)定性(三條腿的凳子才立得住);三體迷們知道“三”所代表著規(guī)律不可預(yù)知;今天的財政部第三批項(xiàng)目的釋放，代表著PPP的三個P一起走過三年之際，應(yīng)該是上面這些話題的哪個呢?

一、三歲該上幼兒園

PPP2.0版的第三年接近年終，從三年前的微微細(xì)雨，到今天萬億規(guī)模的財政部示范項(xiàng)目中已經(jīng)有大批落地(近日PPP中心代表團(tuán)在世行宣布的數(shù)據(jù)高達(dá)1.2萬億，我個人覺得，考慮到地方政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)三方的實(shí)際水平和能力，這個比例其實(shí)已經(jīng)很高足以很令人滿意了)，甚至近期股市終于以此為題掀起了一浪小高潮，此時的中國PPP，已經(jīng)可以說開始該上幼兒園了。幼兒園之后和之前差別是什么?是生活基本能力的一定程度的自立、自律和自省。而之所以能做到這一點(diǎn)，靠的是幼兒園所開始為幼兒帶來的“規(guī)則”。

伴隨著三批示范項(xiàng)目的大蓋揭開，地方政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)這三方終于可以在各種催生、誘導(dǎo)和輔助下，開始漸漸跳起來一套三人舞。背后依然急需跟上的是，規(guī)則中最重要的重頭，PPP的相關(guān)法律依然在法制辦、發(fā)改委、財政部這PPP立法新“三體”中不知道何時能落地;但從這第三批項(xiàng)目評審的情況來看，值得肯定的是，看似依然笨拙但還是漸漸得到貫徹的各項(xiàng)部委操作流程，在提升項(xiàng)目質(zhì)量、規(guī)范性和公開公平性方面，在逐步發(fā)揮著作用。

二、三國

說到發(fā)改委和財政部之間的PPP故事，不由想提起，在今年實(shí)際到地方評審PPP項(xiàng)目方案的體驗(yàn)來看，地方政府、發(fā)改委、財政部這三方中，地方政府絕對是個睿智務(wù)實(shí)的主，在后兩者一起發(fā)力的PPP流程之間游刃有余，而且地方財政局和地方發(fā)改委緊密團(tuán)結(jié)共同努力，使項(xiàng)目流程在這方面走得順風(fēng)順?biāo)?，基本沒有構(gòu)成PPP項(xiàng)目落地的實(shí)質(zhì)障礙。

又回到前面所說的，地方政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)，這三方之前，情況又復(fù)雜了點(diǎn)，筆者最擔(dān)心的，就是現(xiàn)在紛紛議論的PPP項(xiàng)目簡單工程化、隱形BT化(程序上未必能看出來啥)和高度杠桿化的三個主要危險。在這個三國演義中，資產(chǎn)荒背景下，金融機(jī)構(gòu)企圖依賴央企和地方政府支付信用找到安全投資的出口，某些工程類社會資本公司企圖加著杠桿在工程利潤中掙到足夠銀兩而脫身，地方政府則是一貫的追求開辟融資通道卻忽視高成本風(fēng)險。

從大處看，本次財政部第三批示范項(xiàng)目的評審過程也是在致力避免上述問題。PPP項(xiàng)目按性質(zhì)還是可以分為三大類：在這批示范項(xiàng)目中我們依然可以看到完全靠經(jīng)營性(使用者付費(fèi))的項(xiàng)目占比還不夠多(真正像燃?xì)饽菢拥牡胤接心芰χ苯硬僮鞯暮庙?xiàng)目當(dāng)今的地方政府早就選擇資本運(yùn)作去了)，而據(jù)介紹園區(qū)PPP是本次示范項(xiàng)目的難得亮點(diǎn)---地方政府在這方面能力不足，所以體現(xiàn)了PPP的價值點(diǎn)：發(fā)揮社會資本的能力和對政府效率的提高，某些項(xiàng)目也幾乎擺脫了財政補(bǔ)貼的依賴，在這類項(xiàng)目中，我所擔(dān)心的工程化BT化問題的基礎(chǔ)有可能可以不存在。

退而求其次，經(jīng)營性不足，需要財政補(bǔ)貼來運(yùn)轉(zhuǎn)，但項(xiàng)目的運(yùn)營要素還能夠占主導(dǎo)的項(xiàng)目，在本次評選中也是關(guān)注點(diǎn)，比如高速公路、地鐵等，也能挖掘到一定的PPP的價值亮點(diǎn)，雖然經(jīng)營性稍顯不足，但好在運(yùn)營屬性不缺，可以比較容易地設(shè)計出體現(xiàn)PPP的運(yùn)營績效考核的模式。當(dāng)然，這些項(xiàng)目的市場經(jīng)營空間依然需要得到充分的研究評估，財政托底給帶來的地方財政負(fù)擔(dān)是應(yīng)該被關(guān)注的重點(diǎn)。

最后，作為地方政府高漲的融資需求的必然，也包括國家對地方政府落實(shí)責(zé)任的要求，示范項(xiàng)目中有大量的PFI項(xiàng)目(比如水十條刺激下的黑臭水體治理和海綿城市)，這類經(jīng)營性和運(yùn)營性都不容易設(shè)計的項(xiàng)目，績效考核會變成最后一道防線，否則前述風(fēng)險就會出現(xiàn)。

三、三體

話說市場上誰也不是傻子，有時候也可以樂觀一些，地方政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)這三方自然會在市場的運(yùn)轉(zhuǎn)中逐步成熟和進(jìn)步。那么個人最擔(dān)心的，還是大家的老生常談，國務(wù)院(含法制辦)、發(fā)改委、財政部這個三體，在分工合作和PPP立法方面如何往下走。從第一次的粗暴分割特許經(jīng)營與PPP，到第二次的簡單分割基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，再到近期第三次傳聞的直接劃分領(lǐng)域(這次示范項(xiàng)目的分別推進(jìn)，倒是看不出來劃分的效果)，雖然越來越看上去清晰了，卻忽視了PPP的穩(wěn)健落地和長久發(fā)展確實(shí)離不開發(fā)改委和財政部各自所在責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的合力，比如前者的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理和公共服務(wù)價格機(jī)制建設(shè)，和后者的地方債務(wù)控制和財政預(yù)算機(jī)制建設(shè)。除了立法這組三體以外，另一組機(jī)構(gòu)與發(fā)改、財政的三體合作運(yùn)轉(zhuǎn)也十分重要，那就是在PPP的推進(jìn)中的各專業(yè)分管部委，在其所分管的公共服務(wù)方面的發(fā)展的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計和細(xì)節(jié)研究中的深度參與十分重要，PPP的順利推進(jìn)離不開分行業(yè)分領(lǐng)域的深度演進(jìn)。

言歸正傳，示范項(xiàng)目本身的意義，就是通過信息披露、經(jīng)驗(yàn)交流和案例剖析，能夠逐步提高各方能力和項(xiàng)目品質(zhì)(咨詢公司畢竟是過客，地方政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)這三方還是PPP大戲中的三個主角)，因此，拋開前文所述這些對PPP目前不夠成熟的各種擔(dān)心，從促進(jìn)信息公開和經(jīng)驗(yàn)交流角度來看，推進(jìn)PPP的項(xiàng)目示范對促進(jìn)這個領(lǐng)域的成熟很有意義?；叵胫暗母鞯赝度谫Y平臺基建融資的傳統(tǒng)模式去對比，就與之相關(guān)的政府治理的信息公開方面，通過信息庫和示范項(xiàng)目所發(fā)揮的進(jìn)步作用是明顯的。

關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知

財金[2016]91號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、教育廳(局)、科學(xué)技術(shù)廳(局)、工業(yè)和信息化廳(局、委)、民政廳(局)、人力資源社會保障廳(局)、國土資源廳(局)、環(huán)境保護(hù)廳(局)、交通運(yùn)輸廳(局、委)、水利廳(局)、農(nóng)業(yè)廳(局)、商務(wù)廳(局)、文化廳(局)、衛(wèi)生和計劃生育委員會、體育局、林業(yè)局、旅游局、能源局、鐵路監(jiān)督管理局、民用航空局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財務(wù)局、教育局、科技局、工業(yè)和信息化委員會、民政局、人力資源社會保障局、國土資源局、交通局、水利局、農(nóng)業(yè)局、商務(wù)局、衛(wèi)生局：

為進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用，調(diào)動社會資本參與積極性，財政部會同相關(guān)部門聯(lián)合啟動了第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報篩選工作。現(xiàn)將評審結(jié)果及有關(guān)事宜通知如下：

一、經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審，現(xiàn)確定北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路(通州—大興段)等516個項(xiàng)目作為第三批PPP示范項(xiàng)目(詳見附件)，計劃總投資金額11,708億元。

二、示范項(xiàng)目所在省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政部門和相關(guān)行業(yè)主管部門要高度重視，密切協(xié)作配合。按照國務(wù)院和財政部等部門出臺的相關(guān)制度文件要求，依法擇優(yōu)選擇社會資本，鼓勵同等條件下優(yōu)先選擇民營資本;規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，落實(shí)示范項(xiàng)目責(zé)任制，建立對口聯(lián)系和跟蹤管理機(jī)制，確保示范項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

三、各級財政部門要切實(shí)履行財政管理職能，積極為項(xiàng)目加快落地創(chuàng)造條件。要做好物有所值評價和財政承受能力論證工作，優(yōu)化工作流程，提高效率;因地制宜給予前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)等資金支持，協(xié)調(diào)推動示范項(xiàng)目與中國政企合作投資基金進(jìn)行合作對接;會同有關(guān)部門統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產(chǎn)等各類公共資產(chǎn)和資源，完善項(xiàng)目回報機(jī)制，激發(fā)社會資本參與熱情。

四、各級財政部門要會同相關(guān)行業(yè)主管部門按照“又快又實(shí)”的示范項(xiàng)目管理要求，積極推動示范項(xiàng)目按期落地。第一批示范項(xiàng)目應(yīng)于2016年底前完成采購，第二批示范項(xiàng)目應(yīng)于2017年3月底前完成采購，逾期未完成采購的將調(diào)出示范項(xiàng)目名單;第三批示范項(xiàng)目原則上應(yīng)于2017年9月底前完成采購。財政部將通過PPP綜合信息平臺加強(qiáng)對示范項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的動態(tài)跟蹤，適時對外公布示范項(xiàng)目相關(guān)材料和信息，會同相關(guān)行業(yè)主管部門加強(qiáng)對示范項(xiàng)目的指導(dǎo)和監(jiān)督。中央財政將對符合條件并完成采購的示范項(xiàng)目及時安排以獎代補(bǔ)資金。

五、PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式：

(一)符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應(yīng);

(二)不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時足額收取土地有償使用收入;

(三)依法需要以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓(出租)合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競爭方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。

PPP項(xiàng)目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資;PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。

六、按照“能進(jìn)能出”的示范項(xiàng)目管理原則，對不具備繼續(xù)采取PPP模式實(shí)施條件的第一批和第二批部分示范項(xiàng)目予以調(diào)出，包括：天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、南京市垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、渭南市主城區(qū)集中供熱項(xiàng)目和蘭州市軌道交通2號線一期工程項(xiàng)目。

財政部 教育部 科技部 工業(yè)和信息化部 民政部 人力資源社會保障部

國土資源部 環(huán)境保護(hù)部 交通運(yùn)輸部 水利部 農(nóng)業(yè)部 商務(wù)部

文化部 衛(wèi)生計生委 國家體育總局 國家林業(yè)局 國家旅游局

國家能源局 國家鐵路局 中國民用航空局

2016年10月11日

附2：第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目名單

（發(fā)布時間：2016年10月13日 作者：薛濤）

編輯： 李曉佳