財政部推PPP模式的目的是期望社會資本以股權(quán)方式投入項目，全生命周期對項目負(fù)責(zé)，但現(xiàn)在地方政府推出的PPP項目五花八門，而且財政部的導(dǎo)向似乎也追求大規(guī)模、大投資，但小項目以股權(quán)投得起，大項目即使央企、國企也投不起（規(guī)范來講，僅符合國務(wù)院規(guī)定的項目資本金，多數(shù)機構(gòu)都投不起，現(xiàn)實中許多總規(guī)模達十億、近百億的項目公司的注冊資金僅一兩千萬人民幣）。

本文作者：北京市律師協(xié)會專業(yè)委員會委員   劉敬霞

一些地方政府不顧自身財政實力，大干快上，一方面將已有存量項目包裝為PPP項目，本應(yīng)即期支付的債務(wù)延長至未來償付，用“PPP新瓶”裝“政府債務(wù)舊賬”。

由于PPP模式頂層設(shè)計模糊、規(guī)則繁雜沖突、新老制度缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、程序不統(tǒng)一，嚴(yán)格按照規(guī)定動作推進的PPP項目舉步維艱。限于施工自然條件、工程進度等因素約束，政府和具有強烈合作愿望的社會資本甚至具有利害關(guān)系的百姓，都無法忍受PPP項目前期過程中的識別、準(zhǔn)備、采購三個階段11個步驟。有些咨詢公司也是趕著2014年以來的熱潮新生出來，招些新兵后生就到處熱身，拿到幾個專家的課件自己就以“咨詢專家”上陣了，方案、報告、合同就是復(fù)制、粘貼。

由于規(guī)則本身的不周延、歷史數(shù)據(jù)的缺乏、對新規(guī)則的陌生，使得“物有所值評價”、“財政承受能力論證”就是走形式，參加評審的專家干的也是“廚子修橋”的活，大多不及評標(biāo)專家的專業(yè)度（絕對沒有貶低廚子和評標(biāo)專家的意思）。有的PPP項目就是匆匆上馬，有的項目根本等不及PPP項目的流程走完，有的項目半年都不見得走完一個階段的流程。

財政部推PPP模式的目的是期望社會資本以股權(quán)方式投入項目，全生命周期對項目負(fù)責(zé)，但現(xiàn)在地方政府推出的PPP項目五花八門，而且財政部的導(dǎo)向似乎也追求大規(guī)模、大投資，但小項目以股權(quán)投得起，大項目即使央企、國企也投不起（規(guī)范來講，僅符合國務(wù)院規(guī)定的項目資本金，多數(shù)機構(gòu)都投不起，現(xiàn)實中許多總規(guī)模達十億、近百億的項目公司的注冊資金僅一兩千萬人民幣）。同時，大干快上、熱熱鬧鬧更讓大企業(yè)不敢往長遠想，更想抓住當(dāng)下賺快錢。趨利避害的最佳方式就是“債”，要求政府以各種方式承債。

財政部提倡建立PPP項目合理回報機制，但沒有給出合理回報機制指引，如果社會資本僅靠項目公司風(fēng)雨飄搖的分紅(而且政府還要對“超額收益”分成)，成本要監(jiān)審、向社會公開，估計正常的社會資本都會退避三舍。

財政部的政府負(fù)債管理在短期內(nèi)成效應(yīng)該是顯著的，PPP項目在實施運營全過程中形成的項目公司的負(fù)債不會直接移交給政府，但長期都得政府兜著，企業(yè)債務(wù)會以各種方式向政府轉(zhuǎn)移。

現(xiàn)在最常見的是通過建設(shè)補貼（其實就是建設(shè)期利息）、拉長期限按固定回報率計算的可用性付費（墊資承包）、明股實債的回購安排等變相融資，政府按照PPP項目合同約定在項目建成立即進行足額支付、采取延期支付方式購買融資服務(wù)、通過政府購買服務(wù)方式進行變相融資（墊資承包），以基金等方式出現(xiàn)的社會資本更是如此（去年郵儲銀行參與的濰坊鐵路項目就是以債的方式實施的PPP項目）。不允許地方政府變相融資的事情，他們做得都比較“謹(jǐn)慎”，物有所值評價和財政承受能力論證等各種程序都會走，都不會規(guī)避。

即使表面上地方政府不承債（只是不承擔(dān)項目的直接投資責(zé)任），只負(fù)責(zé)按PPP項目合同約定付費（其實也是債，合同之債）；項目的融資責(zé)任、項目工程材料設(shè)備服務(wù)費用的對外直接支付主體是項目公司，但項目公司在進入收費期前除了寥寥可數(shù)的資本金外，什么都沒有。銀行獨立審貸，通常都會要求項目公司大股東擔(dān)保。大股東會要求施工單位擔(dān)保。施工總包會繼續(xù)把風(fēng)險往下釋放。現(xiàn)實中許多供應(yīng)砂石料的、甚至做工程設(shè)備物流的，為各種分包、總包墊資百萬、千萬很常見（能給總包墊資都是高攀了）。

財政部的支付約束，理想很精彩，現(xiàn)實很骨感。地方上未來要么對社會資本“照單全收”（為了維護形象剛性兌付是好的，許多根本就是地方?jīng)]有核減價格的能力，也沒有人冒這個風(fēng)險，調(diào)增價格也一樣困難重重），合同不全是“一張廢紙”，也不會“不承認(rèn)、不接受、不執(zhí)行”，但依舊不及時、不足額支付；要么無錢可付（有的地方幾十億元的財政收入順利通過幾百億論證的PPP項目）。估計上級財政“結(jié)算扣款機制”也落不了地。PPP模式注定是“補丁模式”。

政府想上的項目，基本都該上（哈）。后面績效（考核啥呢？許多人都在思考，沒有人太認(rèn)真，哈）如何務(wù)實地與支付約束相結(jié)合？非常認(rèn)同薛總“準(zhǔn)備倉促或者還款能力不足的爛項目，落不了地也是一種市場機制”。

支付約束不是那么簡單，“搞不好，反而加劇了地方債務(wù)的擴大”。

編輯：李丹