在以往十余年來有關管理條例推進基礎上，《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》（市府第98號令），于2012年12月26日頒布并隨之實施至今。該法令規定了對餐廚垃圾產生單位的收費標準、支付辦法和處罰辦法，也規范了餐廚垃圾處置體系中的申報、收集、運輸、處置四個環節的具體實施細則。體現了市政府力求通過實施這一制度設計比較健全的法規，進一步改變傳統意義上對“泔腳料”的認識和習俗作法，倡導居民日常餐飲生活體系的源頭減量、無害處置、資源化利用的科學文明發展觀，這是社會進步、生活水準提高的體現。

問題及分析

該法令的實施推進并不順暢，效果不甚理想。體現在：餐廚垃圾源頭申報量不足；收運過程不規范；末端處置能力不足，資源化利用水平低，缺乏創新動力等，與原設定目標尚有較大差距。

以一組數據說明一、二：粗略測算，以上海2400萬人口計，全市應產生1800-2000噸/日餐廚垃圾。但2016年1月各區縣上報數據卻顯示，納入本市餐廚垃圾申報統計口徑的產生單位42414家，總申報率89%，但總量僅約860噸/日。說明大量未經申報處置的餐廚垃圾或是通過城市生活垃圾渠道作填埋焚燒處理，這會增添城市生活垃圾填埋焚燒的壓力；或是被非法收運者偷運至養殖場等，以規避按法規應繳納的餐廚垃圾申報處置費，還可從養殖場等處獲得不當利益。這影響了法規的執行，增添了食品安全隱患，不利城市的安全順行。

觀念的偏頗和管理工作的短板，是問題的關鍵。

垃圾量大面廣，須形成全社會合力才能妥善解決?！袄诸?，付費管理”，及對餐廚垃圾實施“屬地化、減量化、無害化、資源化”的系統處置，是發達國家通行的綠色可持續發展理念及做法。但在我國，“垃圾分類太麻煩，付費管理有抵觸”等想法較普遍存在。要人們改變原有生活習慣并非易事，尤其對餐飲消費的減量意識淡漠等，會影響和妨礙相關法令法規的有序推進。

對政府相關管理層面而言，面對餐廚垃圾“四化”處置這一龐大、復雜、長鏈條的系統工程，仍以常規部門負責制的碎片化的管理理念和監管模式來推進，依靠政府部門和少數國企的力量來實施，未能有針對性地放開市場，鼓勵社會力量參與；也未能針對系統中各個環節的關鍵問題進行跨單位、跨部門、跨專業的專題研究，以作政策和行業技術指導；就法令法規自身及監管方面而言，也存在執法不嚴，管理手段落后，未形成合力，缺乏激勵社會活力的手段等等，影響了法令法規的實施效果。

建議

1、編制“上海市餐廚垃圾資源化綜合利用體系建設中長期發展專項規劃”

上海已出臺的《環境保護和生態建設“十三五”規劃》，對生活垃圾的分類及末端處理量等指標，提出了明確的發展目標。而前期出臺的《上海市濕垃圾處理實施規劃（2014-2020）》，將餐廚垃圾、居民廚余果皮及集市蔬菜皮（分類后），一并納入濕垃圾處置全盤考慮。但鑒于餐廚垃圾的特殊性，應盡快另行編制相關“專項規劃”，設定中長期發展目標，促其健康有序發展。打破部門限制，整合專家、社會優勢資源力量共同參與。

“專項規劃”可就目前餐廚垃圾資源化利用過程中存在法律法規不完備、政策機制不完善、配套政策不協調等問題，提出規范意見；可結合城市特點，著重就餐廚垃圾收運及末端處置的布局模式和技術路線作細化研究：探討引用物理處置法，實現就地、就近處置，和“分散與集中相結合”的布局模式，以及生化處理法與物理處置法并存的多元化處置發展模式。規劃還應重點就行業技術規范、指南，及包括沼氣、飼料、肥料、生物柴油等在內的餐廚垃圾資源化產品的標準、市場準入等關鍵問題作研究，綜合構建安全高效、覆蓋上海的餐廚垃圾資源化綜合利用體系。

據悉，就國家層面，針對餐廚垃圾處置的單獨立法尚屬空白，上海如能先行一步，將對國內餐廚垃圾資源化綜合利用事業的發展，有助推作用。

2、強化監管，完善餐廚垃圾處置系統的信息化監管體系建設，建成社會合作聯動管理機制，提升98號令的實施效果

餐廚垃圾處置體系前段，即餐廚垃圾申報回收段的事，宜以政府為主。政府應宣傳綠色消費和有償回收理念，建立并貫徹回收機制。應有效整合政府有關管理部門的管理資源，綜合運用法律、經濟、行政、科技和教育等多種手段，形成監督合力。應建立和完善覆蓋從申報、收集、運輸到處理全過程的信息化監管手段，實現實時監控，避免出現車輛灑漏、亂停亂放、私自買賣等現象發生，對以法規以外的方式處理餐廚垃圾的單位，應嚴格追究其經濟和法律責任。

在現有由市綠化市容局所屬公司承接餐廚垃圾收運的格局之上，建議政府應與企業劃清職責范圍和工作界面，利于建立餐廚垃圾回收機制和平臺運作的良性發展。

3、倡導綠色發展理念，實施激勵機制和市場競爭機制，激發市場和社會活力

餐廚垃圾處置體系后段，即資源化段的推進，政府宜更多依托社會力量，搭建公平競爭平臺，在約束性、指導性監督意見下，理順市場層次，分階段推進。

（1）對在全市餐廚垃圾產生量中占比80%以上的黨政機關和高校、院所等大型單位食堂及農貿市場等，宜推進就地、就近減量處置，對數量眾多、分散全市各處的大中型餐飲企業（在總量中占比約1/3），應實現全系統的優化管理。除了加強政府部門的監管外，可形成政府明令、指令它們進入何系統，作就近減量處置，分步實施。

政府可通過返還垃圾處置費等方式，鼓勵產生單位主動設置餐廚垃圾消納裝置。既可減少餐廚垃圾外運，減輕集中處理的壓力，也可大大節約系統成本。

編輯：李丹