專家解讀 |劉敬霞、金永祥等剖析全面實施PPP文件內涵

時間：2017-07-20 09:56

來源：中國水網

昨日，財政部、住建部、農業部、環保部聯合體發布了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)，吹響了污水垃圾項目從“兩個強制”向“全面實施”進軍的號角，業內一片沸騰，PPP已然成為未來環保行業的市場化的大方向，但是旗幟雖已飄揚，前行的道路卻依然漫長，仍有很多亟待完善的空間。有網友提出，“政府參與”這一要求該如何界定?新建管網、污泥處理、中水回用等是否全面實施PPP模式……為此，中國水網特邀京都律師事務所高級合伙人劉敬霞、E20環境平臺高級合伙人薛濤等對文件進行了進一步的解讀，同時，附上經濟觀察報、21世紀經濟報道采訪金永祥等專家的精彩解讀文章，以饗讀者。

劉敬霞

昨日，財政部、住建部、農業部、環保部聯合體發布了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)，該《通知》的出發點是：徹落實中央關于現代市場體系、生態文明制度建設的戰略部署，進一步規范污水、垃圾處理行業市場，提高政府參與效率，吸引社會資本參與，促進行業健康發展。

四個部是以聯合發布“通知”的方式，告知全國各省級相關廳局，擬對“政府參與的”污水、垃圾處理項目全面“實施”PPP模式，因其為“通知”，所以“財建[2017]455號”文的內容原則性多于操作性，據筆者所知，財政部后續將有配套操作性合同文本推出。

《通知》提出對污水處理廠網一體打包，對垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實施績效考核和按效付費，強調規范操作，嚴格按照財政PPP工作制度規范體系執行，防止變相舉借政府債務，防范財政金融風險。

《通知》不僅要求“政府參與的”新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，而且存量項目要轉型為PPP模式實施。通過財政可承受能力論證及物有所值評價的各類(應該是包括城市、農村、工業園區，但是否不應包括工業企業的?)污水、垃圾處理項目，全面實施PPP模式。

“政府參與”的形式，包括以貨幣、實物、權益等各類資產參與，也可以公共部門身份通過其他形式(有待繼續明確)介入項目風險分擔或利益分配。政府參與的途徑限于PPP模式。

《通知》明確政府可以在符合PPP相關政策規定的前提下對項目給予必要的支持，并提出了財政部一直強調的5項禁止性要求，即：不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

除了原則性規定外，《通知》第(八)項“優化財政政策”威力更強，對“未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出”。同時明確，“各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補助”。強調“加大對各類財政資金的整合力度……擴大規模經濟和范圍經濟效應，形成資金政策合力”，也許是在為財政在污水、垃圾處理領域的產業投資基金在作鋪墊。

《通知》明確，污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作，各級地方政府是責任主體，以“中央引導、地方推進、市場配置資源、模式全面實施”為主線，建立中央規劃部署、地方貫徹落實、多部門協調合作的工作機制。