（1）土壤修復類項目出庫高更多源于市場需求低

　　按照出庫狀況予以統計，土壤修復項目出庫比例達52.9%（入庫土壤修復項目數量亦較少），目前政府對土壤修復的緊迫性較低，市場需求較弱，除此之外，土壤修復類項目一般為工程類項目且不包含運營性內容，此類因素均會在一定程度上影響土壤修復項目的出庫比例。

　　（2）非PPP的項目特性導致危廢出庫率高

　　假如將危廢項目（含工業固廢項目）劃歸為PPP類項目，則該類項目存在服務邊界比較模糊的問題，危廢項目為使用者付費，需求風險由社會資本承擔且部分項目為商業性項目，該類項目不宜或不應該采用PPP模式開展，項目特性導致危廢項目（含工業固廢項目）出庫率高。

　　（3）環衛處于市場化放量期，項目較多以政府采購服務開展

　　生活垃圾處理、環衛項目、有機廢棄物處理出庫比例基本持平，約17%。在環衛項目中，服務內容僅包含清掃保潔收運類的項目出庫比例較大，綁定基礎設施資產（比如中轉站、后端垃圾焚燒廠等）的項目出庫比例較小。環衛行業正處于市場化前期，環衛項目處于快速放量期，各路社會資本在跑馬圈地的快速發展期，在10%紅線約束之下，地方政府PPP財政預算不足的現實情況疊加PPP程序相對繁瑣等因素，清掃保潔收運類環衛項目會由PPP轉為合作年份較短的政府購買公共服務形式；而綁定基礎設施資產的環衛項目擁有融資及運營屬性，較多以合作期限較長的PPP模式開展且出庫率相對較低。

圖10 財政部PPP項目庫固廢類項目出庫比例（按項目數量）

　　七、abcd分類下出庫項目對比：a/d/c類項目出庫比例高

圖11  E20市政環保領域PPP分類格局圖

　　基于E20市政環保領域PPP分類格局圖（相關閱讀→ 薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局）對財政部庫中水務類、固廢項目進行分類，并分析其出庫情況。

　　（1）需求風險難以被識別導致a類項目出庫比例大

　　a類項目即嚴格意義的使用者付費類項目出庫比例最大，原因在于不少屬于供水項目。該類項目的需求風險由社會資本方承擔，在這種情況下，一方面社會資本本身判斷需求風險相對困難，另一方面由于非專業金融機構判斷需求風險也較困難，社會資本與金融機構均無法判斷項目需求風向。從出庫項目中還可以觀察到，該類項目在地域上多集中在園區供水、偏遠地區縣城或城鄉一體化供水項目，使用者需求不太穩定，且使用者付費意愿、付費能力存在不確定性，導致金融機構不愿參與該類項目，而社會資本的積極參與度也很低，從而導致出庫比例高。

　　（2）市場需求快，環衛d類項目轉模式開展

　　其次是d類，主要服務內容為清掃保潔收運類項目。根據我們分析，退庫的原因包括部分項目設計不符合PPP要求（如合作期限不足10年）、政府考慮PPP流程周期較長而轉為政府購買服務實施等。從部分環衛企業反饋看，在92號文之后，政府和企業方均希望流程簡化，希望能無需走“兩評一案”特別是無須占用財政承受能力論證“10%”的份額，也避免難以入庫與被清理出庫的風險。

　　（3）政府付費的回報機制造成地方支出壓力，進而波及c類項目

　　第三是c類（PFI）項目，c類項目包括項目類型主要有水環境（包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環境）、農村分散式污水處理、水利、土壤修復。這類項目是受92號文影響較大的領域，因為此類項目很多采用“可用性付費+運維績效服務付費”的方式進行設計，但按效付費機制不符合92號文規定。而且部分項目捆綁打包的內容較多，投資規模較大，且基本采取政府付費作為回報機制，但地方財政支出壓力巨大，甚至觸及“10%”紅線。

　　（4）整體面看，帶b類項目處于安全范圍內

　　其他分類項目，基本都包括b類項目（政府監管型特許經營，按量計價、按效付費的污水處理及垃圾處理等），b類項目質量整體較好，出庫率較低。尤其是a+b項目的出庫率最低，該類項目多為市政供排水一體化打包項目，運營性較強、使用者的使用量相對可測、也多為存量項目；從財務角度看，此類項目相關財務指標可測算可預計，從各個角度均符合市場化條件，也符合政府推動的方向，因此出庫率最低。

圖12 基于abcd分類環保項目出庫比例

　　八、環保“PPP隱形正面清單”

　　綜上所述，環保領域出庫的PPP項目普遍具有治理不緊迫或需求不穩定、商業模式不清晰或者尚不成熟、績效約束較弱及按效付費機制不健全、項目體量過大導致政府財力難以承擔等特點。與此相對，在環保督查、排污許可等政策導向下治理需求緊迫，商業模式清晰成熟、績效約束性強、按效付費機制健全、項目體量適中和財政支出責任可控的環保PPP項目，可以說屬于環保PPP領域的“正面清單”，是入庫容易、出庫風險較低的類型。

　　具體來說，在符合92號文屬于公共服務范圍、政府負有提供義務、包含運營內容、已建立按效付費機制等基本要求的前提下，屬于隱性“正面清單”的環保PPP項目主要包括：（1）人口規模大、地方財力較好地區的市政供排水；（2）生活垃圾處理；（3）含績效約定的水環境治理；（4）含工程建設運營的城鄉環衛一體化；（5）企業入駐率較高、污水產生量穩定的園區污水處理；（6）城鎮化程度較高、經濟實力較強地區的鄉鎮集中式污水處理；（7）其他治理需求穩定、績效約束清晰、按效付費機制健全的環保項目。這也是PPP規范化時代中應該持續推進實施落地、代表公共服務領域市場化的重點領域，是建設美麗中國、打好污染防治攻堅戰的必選動作。

　　【沙龍預告】

　　92號文、192號文、資管新規、23號文等PPP有關的政策文件先后出臺，湖南、新疆、山東等地紛紛強化PPP規范管理，PPP項目出庫及融資難問題尤其備受關注。環保PPP如何優化設計、規范操作、破解各類挑戰，高質量推進？4月26日，E20環境平臺第79期環境戰略沙龍將組織各領域專家進行深度交流。歡迎點擊文末“閱讀原文”報名參會。

編輯：劉影