導讀：2019年1月21日，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<“無廢城市”建設試點工作方案>》的通知(下稱《通知》)。《通知》中清晰提出我國“無廢城市”建設工作中存在的問題，并針對問題制定了相對科學的發(fā)展目標。生態(tài)文明建設是一項系統(tǒng)化、集約化的龐雜工程，“無廢城市”的建設將為我國生態(tài)文明建設提供全新的切入視角。

E20研究院對《通知》的評價是：問題清晰、目標科學、路徑曲折，在固廢領(lǐng)域的長期指導地位堪比“水十條”，但是在具體保障措施上也有重大區(qū)別。結(jié)合E20研究院對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的長期理解和以此為角度的觀察，我們認為目前我國“無廢城市”的建設中仍將面對諸多問題和痛點亟待解決，萬億市場空間的釋放將比較緩慢，諸多問題被提出但破解之道仍需各方積極探索前行。

一年多前，在E20研究院2018年開展的向兩會進言“環(huán)境產(chǎn)業(yè)議20”活動中，針對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重點問題、主要痛點、熱點話題，結(jié)合產(chǎn)業(yè)研究提出方案。其中固廢領(lǐng)域的議案涵蓋工業(yè)綠色化、農(nóng)村環(huán)境問題整治、危廢、垃圾分類、廚余垃圾、PPP、綠色金融等七個領(lǐng)域，與《通知》中“無廢城市”建設涉及到的部分問題不謀而合，具體情況請了解：E20圈層年會聚力300+環(huán)境企業(yè) 20熱點問題邀您提前“上兩會”，產(chǎn)業(yè)聲音! “議20”兩會建言解析環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展痛點)

回顧每年的E20固廢戰(zhàn)略論壇，幾次發(fā)言也都預示了《通知》中所要求的無廢城市的到來，2016年我們用“天羅地網(wǎng)”描述本通知集合這幾年每一份文件要求的對每一種固廢的全面的管控。

薛濤：固廢產(chǎn)業(yè)年度盤點---天羅地網(wǎng)、時不我待

2017年我們用“合久必分”描述了各類不同源垃圾將需要被分別處理處置所帶來的對固廢行業(yè)的重大影響和機會。

薛濤：合久必分、分久必合—垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)新格局

2018年，我們相信，集約循環(huán)尤其是要素集約和網(wǎng)絡集約，是破解中國固廢處理處置痼疾的兩大方向。

薛濤：四維集約，合縱連橫-固廢產(chǎn)業(yè)年度盤點

E20首席合伙人傅濤博士認為，環(huán)保治理走向環(huán)境服務再走向生態(tài)化，解決中國的環(huán)境問題需要系統(tǒng)驅(qū)動，固廢產(chǎn)業(yè)在這個方面存在先發(fā)機會，將引領(lǐng)兩山經(jīng)濟的未來。而環(huán)境產(chǎn)業(yè)需要通過創(chuàng)新創(chuàng)造生態(tài)連接、占據(jù)價值奇點，才能打開這個領(lǐng)域的藍海。

傅濤：固廢產(chǎn)業(yè)需要系統(tǒng)驅(qū)動將引領(lǐng)兩山產(chǎn)業(yè)的未來

本文將從產(chǎn)業(yè)角度對《通知》內(nèi)容進行解讀，并分析部分問題及痛點，以供參考。

國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)“無廢城市”建設

試點工作方案的通知

國辦發(fā)〔2018〕128號

“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。“無廢城市”并不是沒有固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進的城市管理理念，旨在最終實現(xiàn)整個城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標，需要長期探索與實踐。現(xiàn)階段，要通過“無廢城市”建設試點，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展中的固體廢物管理，大力推進源頭減量、資源化利用和無害化處置，堅決遏制非法轉(zhuǎn)移傾倒，探索建立量化指標體系，系統(tǒng)總結(jié)試點經(jīng)驗，形成可復制、可推廣的建設模式。為指導地方開展“無廢城市”建設試點工作，制定本方案。

E20研究院觀點：

《通知》開篇對“無廢城市”進行定義，明確指出“無廢城市”≠“零廢棄”，而是深化固體廢物處理的“減量化、資源化、無害化”原則，構(gòu)建“以綠色生活、綠色生產(chǎn)為抓手促進源頭減量;以資源化利用為目標;以焚燒處理為主線;以填埋處理為兜底”的系統(tǒng)化、集約化城市固廢全流程管理模式。面對實際諸多艱巨的困難，《通知》也提出實現(xiàn)這樣的目標“需要長期探索與實踐”，體現(xiàn)了久久為功的務實態(tài)度。

一、總體要求

(一)重大意義。黨的十八大以來，黨中央、國務院深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，把禁止洋垃圾入境作為生態(tài)文明建設標志性舉措，持續(xù)推進固體廢物進口管理制度改革，加快垃圾處理設施建設，實施生活垃圾分類制度，固體廢物管理工作邁出堅實步伐。同時，我國固體廢物產(chǎn)生強度高、利用不充分，非法轉(zhuǎn)移傾倒事件仍呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，既污染環(huán)境，又浪費資源，與人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要還有較大差距。開展“無廢城市”建設試點是深入落實黨中央、國務院決策部署的具體行動，是從城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革和推動“無廢社會”建設的有力抓手，是提升生態(tài)文明、建設美麗中國的重要舉措。

(二)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持綠色低碳循環(huán)發(fā)展，以大宗工業(yè)固體廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，實現(xiàn)源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置，選擇典型城市先行先試，穩(wěn)步推進“無廢城市”建設，為全面加強生態(tài)環(huán)境保護、建設美麗中國作出貢獻。

E20研究院觀點：

在國內(nèi)一項措施如果落在各部門共管地帶則將有很大可能面臨協(xié)同上的困難，即所謂九龍治水之困。本次《通知》直擊部委間關(guān)系問題，提出將合理統(tǒng)籌和分工多部委針對各類固體廢物治理的相關(guān)管理內(nèi)容，包括由工信部負責的工業(yè)固體廢物、由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責的農(nóng)業(yè)廢棄物、由住建部負責的生活垃圾和建筑垃圾、以及由生態(tài)環(huán)境部負責的危險廢物。

正如新環(huán)保法所體現(xiàn)的地方政府為環(huán)境質(zhì)量的一級責任主體的綱領(lǐng)性要求，以中央督導地方執(zhí)行的環(huán)保管理模式已成主基調(diào)，“無廢城市”的建設亦旨在形成以地方政府為一級責任主體，各部委下屬機關(guān)協(xié)同管理的部委與地方“二級矩陣”管理方式，將成為統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設(特別是固體廢物管理)在地方落地實施的重要抓手。

(三)基本原則。

堅持問題導向，注重創(chuàng)新驅(qū)動。著力解決當前固體廢物產(chǎn)生量大、利用不暢、非法轉(zhuǎn)移傾倒、處置設施選址難等突出問題，統(tǒng)籌解決本地實際問題與共性難題，加快制度、機制和模式創(chuàng)新，推動實現(xiàn)重點突破與整體創(chuàng)新，促進形成“無廢城市”建設長效機制。

堅持因地制宜，注重分類施策。試點城市根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段，重點識別主要固體廢物在產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)移、利用、處置等過程中的薄弱點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊密結(jié)合本地實際，明確目標，細化任務，完善措施，精準發(fā)力，持續(xù)提升城市固體廢物減量化、資源化、無害化水平。

堅持系統(tǒng)集成，注重協(xié)同聯(lián)動。圍繞“無廢城市”建設目標，系統(tǒng)集成固體廢物領(lǐng)域相關(guān)試點示范經(jīng)驗做法。堅持政府引導和市場主導相結(jié)合，提升固體廢物綜合管理水平與推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相銜接，推動實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)綠色化、循環(huán)化。

堅持理念先行，倡導全民參與。全面增強生態(tài)文明意識，將綠色低碳循環(huán)發(fā)展作為“無廢城市”建設重要理念，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。強化企業(yè)自我約束，杜絕資源浪費，提高資源利用效率。充分發(fā)揮社會組織和公眾監(jiān)督作用，形成全社會共同參與的良好氛圍。

E20研究院觀點：

本段亮點頗多，文字簡練濃縮，直入問題核心、邏輯清晰，高度精煉提出主要問題，并針對問題提出清晰準確的具有長期指導意義的基本原則。

(四)試點目標。到2020年，系統(tǒng)構(gòu)建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術(shù)體系，試點城市在固體廢物重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進展，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控，非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物事件零發(fā)生，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)。通過在試點城市深化固體廢物綜合管理改革，總結(jié)試點經(jīng)驗做法，形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式，為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎。

E20研究院觀點：

從系統(tǒng)控制論的基本規(guī)律來看，規(guī)劃、指標、制度、體系這些頂層結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要素，往往是比項目本身更難突破，更少人關(guān)注卻是最能保障項目長期效果的關(guān)鍵要素。2020年這個節(jié)點上，首先明確要求的不是具體一刀切的成績目標，而是注重這些長期性的可量化可控制可考核的體系能力建設，值得點贊。

此外，在試點目標中充分集合體現(xiàn)了之前各部委的相關(guān)文件要求，部分提出了更高的要求，如：

“大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長”--國家發(fā)展改革委辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳《關(guān)于推進大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的通知》(發(fā)改辦環(huán)資〔2019〕44號)中提出“提高資源綜合利用水平，不斷增加大宗固體廢棄物利用量，最終實現(xiàn)大宗固體廢棄物增量和存量總和的負增長。”

“主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用”—農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)展計劃司《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案>的通知》(農(nóng)計發(fā)[2016]90號)中提出“畜禽糞污基本資源化利用;病死畜禽基本實現(xiàn)無害化處理;秸稈綜合利用率達到85%以上;當季農(nóng)膜回收和綜合利用率達到80%以上;廢棄農(nóng)藥包裝物有效回收利用”的目標。

“生活垃圾減量化資源化水平全面提升”--《生活垃圾分類制度實施方案》(國辦發(fā)〔2017〕26號)中提出“生活垃圾回收利用率達到35%以上”的主要目標。

同時試點目標也充分考慮了近期高發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題，如：

“危險廢物全面安全管控”—突發(fā)危廢事故致5人死亡，二闖IPO的鑫廣綠環(huán)申購前夜暫停

“非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物時間零發(fā)生”—萬噸危廢青島長江背后：中介偽造公文層層轉(zhuǎn)包 水陸跨省轉(zhuǎn)運

目前來看，試點目標中的各項具體目標均與現(xiàn)實情況存有較大差距，“無廢城市”的建設工作仍有較長的路要走，總體而言，難度在簡單易實施的項目已經(jīng)基本順利開展，制約瓶頸往往在技術(shù)和商業(yè)模式方面，而頂層設計方面也同時需要結(jié)合前兩者的實踐突破同步推進有效的改革措施來助推破局，因此，本通知所啟示的幾萬億的市場需求需要環(huán)境產(chǎn)業(yè)中謀求以技術(shù)和模式創(chuàng)新來突破傳統(tǒng)紅海的企業(yè)逐步來配合打開。

編輯：徐冰冰