時間： 2021-05-24 15:58
來源： 中國新聞周刊
作者： 傅濤
最近，山東和河南帶來一份“魯豫有約”——《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》。
根據協議，河南省與山東省將對黃河干流跨省界斷面（劉莊國控斷面）的水質年均值及3項關鍵污染物的年均濃度值進行“對賭”。
水質方面，若水質全年均值達到Ⅲ類標準，雙方互不補償；水質年均值在Ⅲ類基礎上每改善一個水質類別，山東省給予河南省6000萬元補償資金；水質年均值在Ⅲ類基礎上每惡化一個水質類別，河南省給予山東省6000萬元補償資金。
污染物方面，控斷面3項關鍵污染物年度指數每同比下降1個百分點，山東省給予河南省100萬元補償；每同比上升1個百分點，河南省給予山東省100萬元補償，該項補償上限為4000萬元。
上述協議實施期限為2021年至2022年。換言之，上述協議基本簽訂之日起已經生效。
黃河途經九省，而黃河污染治理一直都是沿岸省份的難點。究竟是什么驅動，讓處于黃河中下游和下游的河南和山東簽訂這份對賭協議？
協議對誰更有利？
關于水質的對賭條款，處于上游的河南省，似乎發揮著決定性作用。
根據已經公開的條款內容，可以理解為河南山東的黃河干流跨省界斷面水質達到Ⅱ類，山東補償河南6000萬；水質達到Ⅲ類，兩省互不相欠；如果水質平均值只能達到Ⅳ級，那么河南賠償山東6000萬。
不少業內專家直言，目前情況看，黃河水在河南、山東跨省界斷面達到Ⅱ級，難度非常大，甚至全面達到Ⅲ類也并不容易。
黃河干流能達到Ⅱ級水質的，目前可能只有青海段。即使年徑流量遠超黃河的長江或者珠江，途徑大型工業城市之后，水質也僅能保持Ⅲ級。只有類似漓江這樣的江河，干流水質常年保持Ⅱ類標準。
河南境內，黃河生態治理難度仍然不小。
蟒河是黃河左岸的一條支流，流經濟源市、沁陽市、孟州市和溫縣，于武陟縣注入黃河。多年來，蟒河一直是黃河河南段水質墊底的支流。
濟源市生態環境局監測數據顯示，蟒河出境斷面南官莊水質已經由2018年前的V類、劣V類改善為Ⅳ類水質。盡管近幾年治理取得較大成效，但在蟒河入黃河處，斷面仍然只是Ⅳ類水質。
生態環境部最新公布的《2021年1-3月國家地表水考核斷面水環境質量狀況排名后30位城市》榜單中，河南的濮陽市、開封市、新鄉市、鶴壁市分別排名倒數第5、倒數第11、倒數第17和倒數第20。上述4個地級市均處于黃河沿岸。
河南和山東的對賭協議，還包括對3種主要污染物——COD（化學需氧量）、氨氮、總磷指標的考核。廣州友宏環保科技有限公司資深污水處理工程師呂巖告訴中國新聞周刊，上述三種污染物，特別是COD，主要出自工業污水。
黃河在河南流經8個地級市，其中包括省內最大的兩個工業城市：鄭州和洛陽。2020年，鄭州GDP達到1.2萬億元，洛陽GDP達到5128億元。第七次人口普查數據顯示，鄭州人口已經突破1270萬，洛陽也擁有705萬人口。
“想長期有效減少主要污染物，需要調整產業布局。把相似的污染企業集中在一個工業園中，目前看來是行之有效的做法。比如冶金企業集中于一個工業園，印染企業集中在一個工業園，再集中建立污水處理設備。”呂巖表示。
與山東簽訂對賭協議前一個月，河南省剛剛公布新的《河南省黃河流域水污染物排放標準》。
從水量到水質
對賭協議背后，是河南與山東兩省關于黃河水由來已久的博弈。
中國政法大學環境資源法研究所所長于文軒對中國新聞周刊表示，山東省和河南省以“協議”這樣一種具有司法機制性質的措施來實現生態補償的目標，如果協議得到嚴格執行，顯然有利于黃河水質的改善。
黃河流經全國九省，是中國第二大河，但每年的徑流量，僅占全國河川徑流量的2%。總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%。
即便如此，黃河以2%的年徑流量，承擔著全國12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任務。極為有限的黃河水，是沿途各省份生活和經濟發展的重要保障。
有限的水資源，沒少讓黃河沿岸各省“你爭我搶”，河南和山東當然不例外。
過去數年，分別處于黃河中下游和下游的河南和山東各級地市，為了自身的發展，一直為黃河用水量指標暗自較量。近年來隨著環保要求的逐漸提升，水質成為沿黃各省市新的博弈點。
2020年6月，河南省濮陽市市長楊青玖，就黃河水污染問題狀告山東聊城德豐化工有限公司（以下簡稱“德豐化工”）。
據悉，2019年，德豐化工累計將270余噸廢酸液運輸到濮陽境內，非法傾倒入河南、山東兩省的“界河”——黃河的支流金堤河，造成嚴重污染。案發后，濮陽市應急處置。濮陽市政府作為原告提起生態環境損害賠償訴訟，要求德豐化工賠償551.6萬元。2020年底，河南省高院對此案做出終審判決，判處德豐化工賠償551.6萬元。
事實上，上世紀90年代起，黃河流域水質不斷惡化，河南和山東均深受其害。一方面誰都不愿接收上游污水，另一方面，為了發展經濟，兩省都有各自的排污需求。
為解決類似問題，中央在各省市區的重要河流交界斷面上，設立了“在線水質監控系統”，對每個斷面設定考核目標。其要求是，無論上一個斷面的實際來水是什么狀況，下一個斷面的水質都得達到考核要求；省市區內部的小斷面也執行這套考核方法，層層壓實責任。
考核的好處在于責任方明確。但在實際操作中，一旦上游斷面由于或主觀或客觀的原因，造成來水超標，如果下游河段承擔全部治理責任，對下游來說難免有失公允。
流域補償也因此逐漸受到各地認可。
于文軒分析，流域補償機制有助于彌補有關各方面實施生態環境保護措施的成本，可以激發保護生態環境的積極性。
賭金少不少？
山東和河南的“對賭”，并非全國首例流域補償協議。早在2011年，為保護新安江水源，就開始了國內第一例生態補償試點。浙江和安徽約定，在監測年度內，以兩省交界處水域為考核標準，上游安徽提供水質優于基本標準，由下游浙江補償安徽1億元，劣于基本標準，由安徽補償浙江1億元。此后新安江流域水質改善明顯。
新安江之后，汀江—韓江流域、東江流域也出現了跨省流域的補償對賭，但是涉及黃河流域的補償對賭，尚屬首次。
不同于已經完成省級對賭的新安江或者其他區域性河流，黃河作為中國的母親河，不僅流域范圍極廣，在全國河流治理中，難點也較多。
清華海峽研究院生態中國創新中心主任傅濤告訴中國新聞周刊，此次山東和河南的“賭約”，還有許多值得完善的地方。
“公開信息說水質年均值在Ⅲ類基礎上每改善一個水質類別，山東省要給予河南省6000萬元，但具體水質類別還應繼續細化，比如可以把Ⅲ類分成多個檔次，而不是直接Ⅲ類到Ⅱ類。”傅濤補充道，就兩個省份的體量以及黃河保護的重要性而言，6000萬—1億的“賭金”實在太少。不過考慮到是第一年，以后兩省新的協定可能會加碼。
有業內人士認為，在黃河流域水資源保護工作中，碎片化管理方式與流域整體性的自然本質之間的矛盾，導致各地方政府在執行中央政策時，一度出現只顧單兵作戰，甚至一度出現相互不配合現象。
于文軒對中國新聞周刊表示，在黃河流域生態環境保護方面，無論是河南省、山東省還是其他省份，以協議的形式實現生態補償目標固然重要，但更為重要的可能需要在充分考慮有關各省各方面實際情況的基礎上，形成有效的生態保護協同和協調機制。
具體而言，于文軒解釋，這一機制可以由水行政、自然資源、生態環境等部門和黃河流域的省級人民政府的代表人員組成，并設立專家委員會提供支持，統籌黃河流域生態保護的重大政策和規劃，協調跨省的重大生態環境保護事項。這樣的協作和協同機制，輔以生態保護補償協議這樣的具有私法機制性質的措施，會取得更好的生態環境保護效果。
有分析認為，明確各級政府以及各環保管理部門間的責權，摸索省際之間的區域利益協調關系，打破行政區劃界限，追求各區域的共同利益，對于黃河治理，異常重要。
關于廣闊范圍內的跨流域的保護，世界范圍內也有不少值得借鑒的案例。
美國1965年制定的《水資源規劃法案》是歷史上第一部綜合性全國流域立法；法國1964年制定的《水法》將全國劃分為六大流域，建立了以流域為基礎的水資源管理體制，1992年在《水法》中將水管理機構設置為國家級、流域級、地方級等幾個層次，明確規定“實行以自然水文流域為單元的流域管理模式”；澳大利亞2007年按照流域綜合管理理念制定了第一部全國性《水法》，標志著墨累－達令流域由原來的主要依托州的分散化立法轉為強化聯邦權力的流域統一立法。
傅濤對中國新聞周刊表示，山東和河南的“賭約”只是走出了第一步，未來，整個黃河流域省份應該共建一個補償基金，只要在黃河沿岸發展，就應該從自己稅收中拿一筆錢到黃河的生態基金。
“生態補償的本意是補償生態，而不是補償行政機構。黃河是我們的母親河，建立這個基金的本意，是補償黃河生態。”他說。
編輯： 王媛媛
北京易二零環境股份有限公司董事長 ，E20環境平臺首席合伙人 ，E20研究院院長，清華海峽研究院生態中國創新中心主任，北京大學環境科學與工程學院產學研中心主任，北京大學環境學院E20聯合研究院院長，北京大學環境校友聯合會執行會長，北京大學、哈爾濱工業大學兼職教授，中廣核環保產業有限公司董事。
曾經負責建設部、國家發展改革委員會、世界銀行、亞洲開發銀行等機構的多項水業改革的政策研究。著有《兩山經濟》 、《城市水業改革的十二個問題》、《城市水業改革案例與實踐》、《市場化進程中的城市水業》等專著。
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