時間： 2015-01-21 16:57
來源： 中國水網
作者： 傅濤
2015年1月1日，25年來首次修訂的《環境保護法》正式實施，被稱為“史上最嚴環保法”。新環保法，賦予了環保部門更大的權力，給了環保更多的重視，也為環保產業發展帶來更多機遇。但E20環境平臺首席合伙人、清華大學環境學院環保產業研究中心主任傅濤提示：在政府簡政放權的大背景下，更要理性地思考環境行政行為的約束性問題，警惕環境環保領域的過行政化傾向。
環保部門大規模擴編與中央精神背道而馳
傅濤介紹，2014年，可以說是政府的深改元年，政策頻發。環保問題得到前所未有的重視，不僅“環保部門將擴權”的報道見諸報端，不少地方環保部門也順勢擴編。據報道，廣西壯族自治區，2014僅大半年時間，環保部門機構就增加了23個、編制增加142人、投入1.81億元。類似的迅猛發展各省均有，在傅濤看來，加強環保部門的職能是非常正確的，但是如此快速的編制擴張，其實與中央簡政放權的改革方向背道而馳。
在我國政府精簡的整體背景下，傅濤介紹，政府精簡的主要方略之一是——政府采購公共服務：市場能做的公共服務，政府就不要做，采購公共服務即可。政府應該強化的是社會管理，但是社會管理政府要依法做，無法律許可的，政府不能做。以此約束政府的人員編制和行政行為。而目前，在環保領域，“幾乎所有事情，只要與環保有關的，地方政府都有成立機構自己來做的傾向，要引起足夠的警惕，不能因為涉及環保就可以放任。如地方迅速擴編的環境監察大隊、監測中心，以及規劃、監理、環評等機構部門，本來社會可以完成的，都由地方政府做了，環保部門人員迅速增加，與國家改革趨勢形成大的反差。”
環保管理權力同樣需要“被裝進籠子”
在政府對社會事務的管理中，存在兩個不同的概念：社會管理和公共服務。公共服務，以城鄉公共設施建設及公共服務等為內容，以合作為基礎，強調政府的服務性和公民的權利。公共服務是政府的責任和義務，如國防、教育、處理垃圾等。社會管理是以行政強制為基礎，以法律為保障，政府在其中起主導作用。
傅濤認為，“社會管理是一種行政行為，政府的社會管理行為堅決不能向公共服務領域擴張。這樣的環保權力需要用法律的手段來約束，需要被裝進籠子里，不能無限制擴展，需依法行政。”而公共服務內容，需要盡量外部化——采購第三方服務、采購社會服務。如環評、環境監理和環境監測，以及科技創新等等，都完全可以由社會化單位來完成，而不能由當地事業機構來獨攬。
“對于純粹承擔政府公共服務的事業單位，按照國家改革要求，應逐步撤消，轉為企業化經營。”傅濤認為，除了執法的必要輔助之外，其他都可以由市場來做，由社會提供，在公共服務領域能夠由市場提供服務的領域，最好不要存在事業單位。存在事業單位，從產業的角度，會造成擠出效應，不利于專業服務企業的發展。
政府應用環境效果考核取代工作性考核
“在目前簡政放權的大背景下，即便是環保領域，非社會管理性事務，也都應該由社會化單位來完成。”傅濤說，如果都由政府或者事業單位完成，那將需要非常龐大的機構，花費更多的財政成本，卻可能不如采購社會服務更高效。
傅濤認為，“目前環保部門職能膨脹的其中一個原因在于用工作考核代替效果考核。造成了以工作考核方式在過程管理上耗費了大量的人力物力。其實如果建立真正面向環境效果的管理體系，就可以通過社會化服務、信息公開、公眾參與，動員廣大的社會力量參與環境監督中來，極大地簡化政府觀景管理成本。”對此，環保部污防司司長趙英民也同樣認為：“國家對環境的管控，應該對環境質量的管控，而不是對污染物的管控。”
在市場成面，如果環保面向環境效果，政府可以定目標，采購環境服務，讓市場來完成環境治理過程。這樣不能服務過程的已公開接受社會監督，也能避免環保部門在過程環節的大部分管理成本。
環境治理需要社會共同參與
按照國家采購公共服務的指導意見，如果政府采購公共服務，必須信息公開。但由事業單位替代政府來做，則信公開必將受阻，動輒被冠以內部信息的名義。“這非常要命”，傅濤認為，現在政府自己做的事情，信息公開的遠遠不夠。他認為，公眾參與，是最好地化解行政成本過高的方法——老鼠越來越多，都只讓貓來抓，貓顧不過來，就要配置更多的貓，如果動員社會群眾的力量，就會減少貓的配置。
環保之前一直是政府主導管理的模式，地方政府傾向于包辦一切，居高臨下，社會難以參與。隨著市場發展，環境正在轉向治理模式，追求上下協同，企業和政府，企業和公眾之間，是一種共同合作的關系。清晰的環境治理結構，是企業、政府，以及社會大眾參與，包括NGO組織參與的共同協作模式。讓信息充分公開，才能讓老百姓更好地參與到環境治理結構中來，實現環境的全民治理。
利用大數據技術改變單線思維
社會的廣泛參與，不僅有利于“將權力裝進籠子”，也可以彌補政府在環保管理方面的經費不足。如環境監測，可以充分調動民眾參與的熱情，讓每一個老百姓都成為環境問題的監督者。今年6月19日，環保部在北京推出“環保隨手拍”，零距離連接公眾與環境污染監督，就是一個很好的嘗試。
而在具體的污染物溯源監測方法上，傅濤建議，可以考慮采用大數據方式，通過對污染地區病患者的數據分析，反推出該區域可能的污染情況。或者通過某水體內魚類生長相關數據，反推出水體污染狀況。在移動互聯和大數據時代，這作為一種嘗試，可以改變政府在環保管理中的單線思維。
“時代在變，我們不能局限在以往的經驗里。”傅濤說，不能與政策的大方向背道而馳，政府的環境管理同樣應該轉變為環境治理，依法行政，采購社會服務，利用移動互聯思維和大數據技術，強化民眾參與和信息公開，讓每一個民眾都參與到環保事業中來。
(來源：E20環境平臺 作者：谷林 時間：2015-1-21）
編輯： 任萌萌
北京易二零環境股份有限公司董事長 ，E20環境平臺首席合伙人 ，E20研究院院長，清華海峽研究院生態中國創新中心主任，北京大學環境科學與工程學院產學研中心主任，北京大學環境學院E20聯合研究院院長，北京大學環境校友聯合會執行會長，北京大學、哈爾濱工業大學兼職教授，中廣核環保產業有限公司董事。
曾經負責建設部、國家發展改革委員會、世界銀行、亞洲開發銀行等機構的多項水業改革的政策研究。著有《兩山經濟》 、《城市水業改革的十二個問題》、《城市水業改革案例與實踐》、《市場化進程中的城市水業》等專著。
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