鄭風(fēng)田認(rèn)為，在治理之前，對(duì)重大污染問題的摸底清查，應(yīng)該是最重要的工作。比如，我國(guó)目前遭重金屬污染的土地究竟有多少?各種土壤污染主要分布在哪里?只有做好摸底排查工作，才能有針對(duì)性地進(jìn)行投入。

一旦通過監(jiān)測(cè)和摸底，找出了真正需要治理的重污染土地，那么，啟動(dòng)治理工作就擺在面前了。雖然“誰污染，誰治理”的理念已經(jīng)深入人心，但是很多的污染企業(yè)已不復(fù)存在，他們的污染行為發(fā)生在幾十年前甚至更遠(yuǎn)的過去。根本找不到污染者的那些土地，所耗費(fèi)的治理費(fèi)用誰來買單?

所有這些，都需要這部土壤污染防治法給出方案和答案。

保護(hù)為先:守住尚且健康的土

預(yù)防為主，保護(hù)為先，守住尚且健康的土，把住新建筑用地的土地品質(zhì)，這是立法者在草案一審稿中釋放的觀念。

參與土壤污染防治法草案立法的全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員羅清泉在6月22日向全國(guó)人大常委會(huì)組成人員說明這部法律草案時(shí)，并未提及大規(guī)模修復(fù)的理念，而是明確提出了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)決避免走“先污染、后治理”的老路。

環(huán)保部土壤環(huán)境管理司司長(zhǎng)邱啟文解讀稱，在土壤污染整治方面，并不主張盲目地“大治理、大修復(fù)”，而是重點(diǎn)針對(duì)擬開發(fā)建設(shè)居住、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目的污染地塊，有序開展治理和修復(fù)。這個(gè)思路汲取了國(guó)外幾十年土壤治理修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

在預(yù)防為主的基調(diào)之下，這部法律草案將修復(fù)和治理的范圍限定在那些與人類生活最為密切的土壤身上，而且更加注重保住那些尚未被污染的好土，把住新開發(fā)項(xiàng)目健康用土的源頭。

中華大地960萬平方公里，尚未被污染的“好土”是主體，對(duì)此必須優(yōu)先保護(hù)。草案提出，優(yōu)先保護(hù)未污染的耕地、林地、園地、牧草地和飲用水源地;保護(hù)生態(tài)用地和未利用土壤。

在把住建設(shè)用地源頭方面，草案提出，在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，考慮土壤污染防治的要求，合理確定用途。對(duì)列入土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的污染地塊，不得批準(zhǔn)其為住宅和公共用地。禁止在居民區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建或者改擴(kuò)建可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目。依據(jù)這部法律草案，在化工毒地上面建學(xué)校這樣的事情，應(yīng)該會(huì)消滅在建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)。

哪些土地是健康土地，哪些是污染地，受到了何種情況的污染，這些是預(yù)防、保護(hù)與分類用土?xí)r的最重要依據(jù)。可以說，這些數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)的話，優(yōu)先保護(hù)、合理利用、重點(diǎn)修復(fù)治理的設(shè)想都將落空。因此，草案規(guī)定了土壤數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的內(nèi)容。每10年，國(guó)家組織一次土壤普查;日常時(shí)間，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)對(duì)涉及生產(chǎn)、使用、運(yùn)輸、貯存有毒有害物質(zhì)的企業(yè)，工礦企業(yè)，垃圾處理企業(yè)，污水處理企業(yè)等，都要通過定期監(jiān)測(cè)土壤，取得第一手的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

雖然土壤污染防治總的來說是以預(yù)防為主，但也要看到典型地塊及其周邊土壤污染狀況很不樂觀。在6月27日上午全國(guó)人大常委會(huì)組成人員對(duì)這部法律草案進(jìn)行分組審議時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀提出，重點(diǎn)地方的治理、修復(fù)應(yīng)納入工作規(guī)劃和計(jì)劃，擺在突出位置。

救受污染土地之命:誰是責(zé)任人?

預(yù)防、管控，都是為了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已經(jīng)生病的人。土地病人并不是完全“沒救”了，還可以通過修復(fù)，恢復(fù)成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的資金和較長(zhǎng)的時(shí)間。誰負(fù)責(zé)給“生病”的土壤治病?這就需要設(shè)計(jì)出法律責(zé)任承擔(dān)的方案了。

土地污染責(zé)任的承擔(dān)者是誰?本法草案提出，是土地污染責(zé)任人和土地使用權(quán)人。只是現(xiàn)實(shí)有些骨感，試想幾十年甚至更早以前的污染，干壞事兒的人去哪里找呢?

在分組審議這份法律草案時(shí)，沈春耀委員提出了這個(gè)問題。他說，我們之前的環(huán)境保護(hù)立法都有一個(gè)明確的污染源頭，它從哪里來的，我們就盯住污染者、排污者，誰污染，誰承擔(dān)法律后果。而就土壤污染防治問題進(jìn)行立法，就有相當(dāng)?shù)碾y度。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，它比較隱蔽也比較滯后，再加上歷史遺留問題多。有的污染是很多年前不知誰在這里搞壞的，留下的后果都由現(xiàn)在的人承擔(dān)嗎?所以土壤污染責(zé)任不容易確定，責(zé)任的追究和治理責(zé)任的落實(shí)也就比較難。“土壤污染責(zé)任人應(yīng)該重點(diǎn)研究，土壤污染立法很重要的問題就是如何確定責(zé)任人。”沈春耀說。

那怎么辦呢?現(xiàn)在能做的是把草案中拗口的兩個(gè)責(zé)任人:土地污染人和土地使用權(quán)人的區(qū)別理清楚。沈春耀認(rèn)為，土地使用權(quán)人有一種管護(hù)的責(zé)任，這和直接造成污染，比如污染物排放、有毒有害物質(zhì)排放或者泄漏等的責(zé)任是不一樣的。土壤污染者的責(zé)任和土地使用權(quán)人管護(hù)的責(zé)任，這兩個(gè)責(zé)任應(yīng)該加以區(qū)別。

再考慮一種很可能發(fā)生的極端情況。一塊土地的責(zé)任人、使用人前后有很多、很大的變化，最后都找不到了，誰來治理這塊土地?沈春耀說，由政府把防治的任務(wù)擔(dān)起來，這樣設(shè)計(jì)的話，風(fēng)險(xiǎn)有多大?責(zé)任有多大?需要進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估。圍繞確立一個(gè)責(zé)任體系后，在這個(gè)前提下規(guī)定權(quán)利義務(wù)。

接下來，是具體擔(dān)責(zé)的方式。是草案中的“污染擔(dān)責(zé)”適宜，還是改為“損害擔(dān)責(zé)”更有利呢?全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)萬鄂湘說，污染擔(dān)責(zé)就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費(fèi)，大多只是一次性的，罰款性的。但是改為“損害擔(dān)責(zé)”的話，它的內(nèi)容要廣泛得多，包括生態(tài)修復(fù)。以后這片土壤不管產(chǎn)生什么樣生態(tài)方面的破壞或者對(duì)人體健康方面的破壞，都要由污染者來承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，相當(dāng)于一種無限責(zé)任。2014年修改的環(huán)境保護(hù)法當(dāng)中，已經(jīng)采納了“損害擔(dān)責(zé)”。

編輯：程彩云